El sinuoso camino de la competencia en lo local

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A México aún le hace falta recorrer un trecho muy largo en materia de regulación para propiciar una mayor competencia en estados y municipios, pues en estos últimos se puede obstruir fácilmente el camino de la apertura de negocios y de la competencia misma. Por décadas se han acumulado leyes y políticas públicas que impiden un entorno competitivo, a lo cual se suman decisiones administrativas poco claras de autoridades locales, que con frecuencia distorsionan los mercados.

Pero la regulación sesgada es sólo un síntoma, el síndrome que lo origina se llama: escasa cultura de la competencia.

La realidad es que entre las autoridades locales aún no existe la convicción generalizada de fomentar la competencia como una vía para lograr objetivos de crecimiento económico y social, como lo hacen los Estados modernos.

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Alejandro Faya Rodríguez, Titular de la Unidad de Planeación, Vinculación y Asuntos Internacionales de la Cofece (Foto: Rosalía Morales)

En ese sentido, Alejandro Faya Rodríguez, Titular de la Unidad de Planeación, Vinculación y Asuntos Internacionales de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), precisa que las barreras impuestas por la autoridad suelen ser las más dañinas porque tienen efectos transversales, a veces son difíciles de eliminar y pueden generar daños irreparables sobre los mercados.

Las leyes y regulaciones son uno de los tres factores que definen el grado de competencia; los otros dos son las condiciones propias de mercado y la conducta de los agentes económicos (personas o empresas que se dedican a una actividad determinada).

Vale la pena detallar al respecto: dos pilares que definen la competencia son, por un lado, los factores estructurales, es decir las condiciones bajo las cuales opera un mercado, como el grado de concentración económica en pocas o muchas empresas y los costos asociados a ingresar a una determinada actividad. Por otro lado, están los factores conductuales de los agentes económicos, es decir, el afán de personas y empresas de crecer, conquistar y consolidarse por vías legítimas al ofrecer mayor calidad y variedad a menores precios.

El tercer pilar son las reglas del juego que impone el propio Estado, a través de políticas, regulaciones y leyes que inciden en forma decisiva en las condiciones de competencia. Muchas veces son estas reglas las que limitan el acceso de más competidores a un sector, las que favorecen a ciertas empresas respecto a las demás, las que generan distorsiones y afectan el funcionamiento eficiente de un mercado.

Por ahora nos ocuparemos de este último pilar, particularmente en lo que se refiere al entorno local. Al respecto, la Cofece tiene claro que de no contrarrestarla apropiadamente, la escasa sensibilidad de gobiernos locales hacia la competencia seguirá afectando el ambiente de negocios e inversión, así como la capacidad de estados y municipios para generar mayor dinamismo económico en sus regiones.

Como organismo ombudsman, debe vigilar que las tres instancias de gobierno regulen sin afectar condiciones competitivas. Lo hace a través de diversos mecanismos que van desde una denuncia presentada por empresas o consumidores hasta el monitoreo que realiza tratando de abarcar la mayor cobertura geográfica, pero que la extensión territorial del país dificulta.

LOS CASOS DE COAHUILA Y JALISCO

Un par de ejemplos de regulaciones anticompetitivas que la Comisión Federal de Competencia objetó en 2015 mediante opiniones dirigidas a gobiernos locales son las iniciativas de Ley de Desarrollo Urbano de Coahuila y la Ley de Adquisiciones de Jalisco.

En ambas, los congresos estatales habían aprobado reglas que impedían la libre competencia. En el caso de Jalisco, la legislación establecía que un porcentaje de las contrataciones y un porcentaje del presupuesto destinado a ellas debía ser para empresas domiciliadas y empadronadas en el estado. La Cofece objetó ese punto ante el gobernador Aristóteles Sandoval, argumentando que los contratos tenían que otorgarse al proveedor que ofreciera las mejores condiciones de calidad, precio y financiamiento, lo cual está plasmado en el Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que aplica también a los estados.

Por el contrario, la legislación mencionada favorecía artificialmente a empresas locales, por el solo hecho de serlo, sin importar que sus productos o servicios fueran más caros o de menor calidad.

Alejandro Faya relata que un criterio de política industrial tampoco era válido para ese caso porque, según la experiencia de Cofece, las empresas pueden manipular sus domicilios a conveniencia. Refiere que está documentado que funcionan más los programas de fomento de segunda generación, de encadenamiento productivo, capacitación y desarrollo de proveeduría, que dar ventajas artificiales a ciertas empresas. El gobernador Aristóteles Sandoval respaldó la opinión de Cofece y regresó la iniciativa al Congreso, donde permanece hasta la fecha.

En el caso de Coahuila, la Ley de Desarrollo Urbano votada por el Congreso local, establecía requisitos de distancia mínima entre estaciones de servicio para la venta de combustibles (gasolina, gas LP, diesel). Esto quería decir que si se instalaba una gasolinera en un punto del estado, tenía que pasar cierto número de kilómetros para que otra pudiera instalarse, dependiendo de si estaba en la ciudad o en la carretera.

La Cofece emitió una opinión dirigida al gobernador Rubén Moreira, argumentando que esa legislación no atendía un objetivo de seguridad de las personas o protección al ambiente, pues no es lo mismo establecer criterios de distancia entre una gasolinera y una guardería, donde hay un claro objetivo de protección, que imponer la instalación de una estación de servicio lejos de otra, pues eso garantizaría una zona de influencia sobre determinada área geográfica, limitando con ello las opciones de abasto de los consumidores.

Una de las referencias con las cuales la Cofece hizo valer esta opinión fue que la Suprema Corte de Justicia de la Nación había establecido con anterioridad que es inconstitucional imponer requisitos de distancia entre negocios del mismo giro porque va en contra de principios de libertad de profesión y libertad económica, tutelados en el Artículo 5º constitucional.

La otra referencia y, tal vez la de mayor peso coyuntural, fue que dicha práctica representaba un obstáculo para la correcta implementación de la Reforma Energética, debido a que el primero de enero de 2018 los precios de expendio al público que se abrirán al libre mercado, serán determinados bajo condiciones de libre oferta y demanda, por lo que será importante contar con una oferta mucho mayor de estaciones de servicio para que compitan y con ello se discipline el precio.

Alejandro Faya refiere que en México hay muy pocas estaciones de servicio en comparación con otros países, si se mide en función de márgenes de ganancia por gasolinera o de número de gasolineras por cada 100,000 habitantes. Se requieren más y la legislación mencionada no ayudaba.

Por si fuera poco, Coahuila es el segundo estado del país que menos vehículos atiende por estación de servicio, según el Diagnóstico de la Industria de Petrolíferos en México, recientemente elaborado por la Secretaría de Energía.

Diagnostico_industria_petroliferos_Alcaldes_de_Mexico_Junio_2016

Atendiendo a la opinión de Cofece, el gobernador del estado detuvo la promulgación de dicha Ley y la devolvió al Congreso, donde permanece.

ESTADOS QUE OBSTRUYEN NUEVAS GASOLINERAS

Los requisitos restrictivos para establecimiento de estaciones de servicio de combustibles han sido detectados por la Cofece en ocho estados además de Coahuila “y sabemos que muchos municipios, en sus reglamentos, también establecen restricciones de distancia mínima”, advierte Alejandro Faya.

Estados con Restricciones a la
Apertura de Gasolineras
 
San Luis Potosí
Nuevo León
Sinaloa
Chihuahua
Baja California
Michoacán
Sonora
Colima
Fuente: Comisión Federal de Competencia.

 

Alejandro Faya Rodríguez revela que se han identificado severos obstáculos a la competencia en las 32 entidades federativas, y aunque el acercamiento que se ha hecho con ellas para eliminar dichas barreras aún es insuficiente, el organismo tomó la determinación de reforzar la comunicación con gobiernos locales. El funcionario comenta que a nivel estatal hay muchas restricciones a la competencia, en todos los sectores, sobre las cuales la Cofece planea actuar pero no siempre sus recursos lo permiten. Por lo pronto, actualmente trabaja en una opinión completa para el mercado de combustibles, que emitirá próximamente y a la cual estados y municipios deberán estar atentos.

Para ello ha realizado acercamientos con la Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Económico y con la Conferencia Nacional de Gobernadores, a través de su Comisión de Competitividad, ante la cual, la presidenta de Cofece, Alejandra Palacios, declaró el 17 de mayo pasado que “antes se pensaba que había que proteger a los empresarios locales de la competencia para generar empleo y desarrollo, ahora sabemos que la mejor manera de ayudar a las empresas a crecer es poniéndolas a competir. En los estados existen regulaciones que protegen al empresario local de la competencia, en detrimento de la productividad y de los consumidores”.

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Mariano González Zarur, gobernador de Tlaxcala y coordinador de la Comisión de Competitividad de la Conago

La buena noticia es que hasta ahora, la Conago ha expresado disponibilidad para impulsar la corrección de distorsiones provocadas por regulaciones sesgadas. La mala es que, de acuerdo con lo dicho por el coordinador de la Comisión de Competitividad y gobernador de Tlaxcala, Mariano González Zarur, en la misma reunión del 17 de mayo, “para avanzar, es necesario que haya voluntad política”.

En sus palabras: “Cualquier gobierno que aspire a atraer inversión, generar empleo formal y tener un crecimiento sostenido y estable, tiene que atravesar por un proceso de mejora regulatoria”.

Pero también reconoce que ese proceso no es fácil porque implica modernizar y salir del estatus quo de gente que no quiere cambiar. En el caso de Tlaxcala, dice, se promulgó la Ley de Mejora Regulatoria para la entidad y los municipios, se firmó un convenio de colaboración con la Cofemer, ya se cuenta con una Unidad Especializada en la materia, un Consejo  Mixto, se trabaja con los municipios en capacitación y se firmará un convenio con los 10 ayuntamientos que tienen más población, para un programa de implementación de unidades.

Regulaciones estatales
objetadas por Cofece
Norma 29, DF (hoy CDMX)
2011
• Iniciativa para no permitir tiendas de autoservicio en zonas de uso mixto habitacional.
• Creación de territorios exclusivos para tiendas de abarrotes y misceláneas.
• SCJN invalidó la Norma por contravenir el artículo 28 constitucional.
Ley de Desarrollo Urbano, Coahuila 
2015
• Dictamen aprobado por el Congreso pretendía imponer distancias mínimas entre estaciones de servicio.
• La legislación no fomentará que los dueños actuales de las gasolineras se esfuercen por mejorar servicio al cliente
• Su promulgación y publicación sigue pendiente
Ley de Adquisiciones, Jalisco
2015
• Aprobada por el Congreso local pretendía favorecer a proveedores locales solo por el hecho de serlo
•  La legislación no fomentará que los proveedores locales se esfuercen para competir en calidad y precio con proveedores de otros estados
• Su promulgación y publicación sigue pendiente
Empresas de Redes de Transporte de Personas con Aplicaciones para Móviles (Easytaxi, Yaxi, Uber, Cabify)
2015
• La normativa vigente en México no contempla esta nueva modalidad de servicios de transporte que deriva de los avances tecnológicos y de los esfuerzos de innovación
• La Comisión recomienda autorizar o regsitrar vehículos o limitar su número imponiendo requisitos adicionales y regular los esquemas tarifarios
• Mientras no exista modificación al marco jurídido, cualquier interpretación puede resolverse a favor del interés general, es decir permitiendo actividades que generen opciones eficientes en beneficio del consumidor
FUENTE: Comisión Federal de Competencia.

 

Dentro de los avances a nivel estatal, la Cofece reporta que las 32 entidades federativas ya contemplan el incremento en la competitividad en sus Planes Estatales de Desarrollo y 27 incluyen consideraciones relativas a la mejora regulatoria, lo cual es un buen marco para el nuevo objetivo de establecer puentes de comunicación entre el organismo federal y las autoridades locales.

MÉXICO NO ESTÁ LISTO, INCLUSO A NIVEL FEDERAL
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Manuel Molano, director general adjunto del IMCO

Manuel Molano, director general adjunto del Instituto Mexicano de Competitividad (IMCO), expresa que es difícil medir cuánto ha crecido en México la cultura de competencia, pues el avance no es homogéneo; se encuentran chispazos prometedores en algunos estados y municipios, lo mismo que aparecen muestras desalentadoras a nivel federal.

El analista acepta que la Federación tiene un compromiso claro con la política de competencia, pero éste no siempre permea a todas las áreas de lo federal, “todavía se encuentran joyas en algunas Secretarías, como Comunicaciones y Transportes, donde los criterios de asignación de contratos y de pertinencia de obras y de análisis costo-beneficio, no favorecen necesariamente el mayor desarrollo económico posible”.

Tres ejemplos de ello son la carretera Durango-Mazatlán, el Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México y el tren México Toluca.

La carretera Durango-Mazatlán fue inaugurada por tres presidentes de la República, tuvo un gran peso en el presupuesto federal durante casi 15 años y es una de esas obras de infraestructura que en el papel se ven muy bien y en el discurso, más. Pero “aunque escuchamos a varios secretarios de desarrollo económico decir que esa carretera era la conexión del gran corredor de Norteamérica, que eventualmente conectaría la ciudad de Nueva York con Topolobampo y que generaría un gran desarrollo para esa zona de México, pues no lo vimos; probablemente nadie pensó que había que hacer lo necesario para que del lado oeste de Durango también hubiera obras complementarias para que eso ocurriera.

“En cuanto al Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México y el tren México-Toluca, no se están creando ecosistemas alrededor de esos grandes nodos de transporte, donde puedan participar una serie de agentes económicos. Si sólo se piensa en proyectos para que aterricen aviones o lleguen trenes, entonces están incompletos; se debe pensar adicionalmente en un plan de conectividad urbano, en dónde van a vivir las personas que trabajarán ahí, de dónde vendrán quienes viajarán en esos aviones o trenes y cómo llegarán hasta ahí; de lo contrario, las obras generarán menos crecimiento del que podría esperarse, y ese tipo de casos ocurren porque no se piensa en esquemas inclusivos, que permitan una mayor competencia y transparencia.

“Cuando estos proyectos se llevan a Bolsa, el propio mercado de capitales impone disciplinas a quien está ejecutando este proyecto y eso ayuda a que la ejecución sea óptima. Tenemos que pensar que en el momento en que alguien se apropia de recursos de la sociedad para invertirlos tiene que asegurar que el benefico privado y el beneficio social de esas inversiones sea alto. Una mayor intervención del  mercado de capitales puede asegurar un mayor éxito, en lugar de que las obras se fondeen con deuda de un sindicato de bancos y donde nadie puede hablar con nadie debido al secreto absoluto en torno a todo lo que tiene que ver con la construcción, qué tal si emisiones de deuda y de capital, a las que pueda acceder el público y entonces se someten a la disciplina de la Bolsa Mexicana de Valores y de otras bolsas internacionales. No me queda claro que el costo de ese fondeo sea mucho más alto que el que se tiene ahorita, pero lo que sí se gana es supervisión y transparencia, que son dos grandes beneficios de la competencia”, afirma Manuel Molano y agrega que esa conciencia todavía nos falta como país, “aún no estamos listos”.

BARRERAS EN 5 ÁREAS RELEVANTES DE ESTADOS

Volviendo a lo local, es un hecho que los estados pueden hacer mucho para promover o frenar entornos más competitivos, sin embargo, para Alejandro Faya, hay que distinguir entre los problemas de competencia propiciados por una mala regulación y los problemas de competencia ocasionados por acciones administrativas inapropiadas; “me refiero a las decisiones individuales de retirar un permiso, negarlo u otorgarlo con discrecionalidad, ese es otro universo en el que no intervenimos porque cae en la esfera de la corrupción. La ley puede estar perfectamente diseñada y ser aplicada bajo intereses personales. La Cofece interviene sólo a nivel de diseño regulatorio”.

Por tal razón, el organismo se ha propuesto colaborar con los poderes Ejecutivo y Legislativo de cada entidad, de modo que pueda impulsar marcos jurídicos pro competitivos. En ese afán, ya detectó barreras a la competencia en cinco áreas normativas locales relevantes: agropecuaria, contratación pública, transporte público, desarrollo urbano y ejercicio profesional.

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Fuente: Comisión Federal de Competencia

En temas agropecuarios hay muchas restricciones. Un ejemplo es que a nivel estatal hay una incidencia muy importante de asociaciones gremiales, como las ganaderas, las cuales están directamente involucradas en la regulación del sector; ejercen funciones regulatorias delegadas y condicionan la entrada de sus propios competidores, apoyadas por los gobiernos municipales. Son prácticas que la Cofece tiene como tarea corregir y apostar por sistemas más abiertos y competidos.

En contrataciones públicas, dos prácticas que, de acuerdo con Alejandro Faya, preocupan a la Cofece son: los procesos de licitación en los que sólo proveedores del estado pueden participar y los márgenes de preferencia, que no son otra cosa más que permitir al proveedor local ofertar entre 5% y 10% más caro frente a un competidor de otro estado, y aun así considerar que están en igualdad de circunstancias, lo cual es artificial, porque en realidad el precio de uno es más elevado que el otro. Ese tipo de cosas inhiben la competencia.

En transporte, el organismo que promueve la competencia ha encontrado que casi todas las leyes de movilidad son relativamente obsoletas, no han avanzado a la par de la tecnología, ya no digamos tratándose de empresas de las redes de transporte, como Uber y Cabify donde no hay un tratamiento específico para ese tipo de servicios –lo que genera tensión en muchos estados–, sino en cuestiones más básicas, como el hecho sorprendente de que no existen mecanismos transparentes y competitivos para administrar las concesiones; no hay criterios técnicos para determinar cuándo asignar más títulos, cuándo retirar algunos; es un misterio la manera en cómo se regulan los distintos segmentos de transporte, público, colectivo e individual. Ahí hay mucho por hacer. Modernizar las leyes de movilidad es un tema muy relevante.

En desarrollo urbano, lo común es condicionar cierto número de cajones de estacionamiento por vivienda o por cada determinadoa cantidad de metros cuadrados de construcción, lo cual va en contra de las mejores prácticas para desincentivar el uso del automóvil, además de que inhibe el desarrollo de nuevos proyectos inmobiliarios. Por ejemplo, si se quiere construir una peluquería en el Centro Histórico de la Ciudad de México, es absurdo que se imponga la necesidad de contar con un cajón de estacionamiento, ese solo requisito acaba con el proyecto pues no hay manera de cumplirlo, además de que incentiva el acceso de coches al Centro Hisórico. En algunos casos también se solicitan fianzas desproporcionadas para iniciar cierto tipo de obra, lo que encarece el costo.

En servicios profesionales, algo recurrente es que se pida la incorporación a ciertos colegios como requisito para poder ser contratado, o bien se imponen restricciones a extranjeros o profesionistas de otros estados, lo cual es una limitante significativa para el ejercicio de las profesiones.

LA ÚLTIMA PALABRA ES DE LOS MUNICIPIOS

Pero si modernizar las regulaciones estatales es una tarea titánica, con los municipios el reto se multiplica exponencialmente, pues son 2,446 gobiernos con facultades regulatorias en áreas diversas. Por ahora la Cofece está enfocada en los estados, pero no renuncia a intervenir en materia municipal, en algunos casos específicos que el área de monitoreo reporte.

Alejandro Faya reconoce que la Cofece no puede cerrar los ojos a lo que ocurre en los municipios, pues éstos regulan aspectos críticos para los negocios, como son los permisos de construcción y el uso de suelo. En esos dos rubros hay mucha opacidad y asimetría entre los distintos gobiernos municipales. Hay algunos avanzados que utilizan tecnología para levantamientos cartográficos y uso de suelo, hay otros que literalmente tienen sus mapas en cajones; hay algunos que tienen reglas que han trabajado en asesoría con instituciones internacionales para mejorar sus procesos, hay otros que operan sin reglas y con altos niveles de discrecionalidad, lo cual abre espacios a la corrupción y también afectaciones importantes a la competencia, pues si las decisiones de otorgamiento de permisos no se hace bajo estándares técnicos, se pueden cerrar las oportunidades a empresas que intentan entrar a los mercados, o se puede favorecer a unas cuantas compañías, en detrimento de las demás.

Lo más grave es que “con la simple facultad de manejar esos dos rubros, además de otros como cuidado del medioambiente y aspectos de protección civil, los municipios pueden obstaculizar cualquier avance o acuerdo que se haya logrado a nivel estatal, porque son ellos quienes administran la implementación de las leyes en esa materia y son los que pueden afectar el desarrollo de un centro de negocios o la instalación de una fábrica, entre otros”.

Algo que ha sido difícil superar con municipios es que la mayoría percibe el tema de la competencia como algo complejo y ajeno, cuando la sencilla realidad es que se trata de crear un entorno favorable a los negocios en su territorio.

Y aunque la evangelización pro competencia pareciera una causa de 100 años, por el número de municipios, Alejandro Faya aclara que en México hay 30 ciudadaes que, al ser manchas urbanas, agrupan a otros municipios y en las cuales se planea focalizar esfuerzos.

Las ventajas de promover la competencia, identificadas por la Cofece son: atracción de inversión y mayor productividad; más y mejores empleos, crecimiento económico e impulso a la innovación.

El mensaje para ayuntamientos es que regulen siempre atendiendo a propósitos de interés público, de manera transparente y con la menor discrecionalidad posible. Si, por ejemplo, hay un municipio de playa que niega los permisos para la instalación de cadenas internacionales de hoteles por proteger a los hoteleros locales, está condenando esa ciudad al subdesarrollo y al rezago frente a otros destinos turísticos. De ese tamaño son las consecuencias de una regulación sesgada.

Un caso particular es el de la Ciudad de México, pues si bien, según Manuel Molano, del IMCO, entre más urbana, más competitiva es una población, la CDMX está cayendo en estancamiento.

Como ejemplo menciona que, por su tamaño, la Ciudad de México es rica en oferta de servicios, pero un negocio de carácter comercial prácticamente tiene que arrancar en la ilegalidad, debido a las trabas que autoridades locales ponen para cambio de uso de suelo. “Esa es una parte que no hemos terminado de entender, en la medida en que hagamos la regulación difícil o imposible para el agente económico formal, su salida inmediata es a través de los mercados ilegales”, explica Manuel Molano.

Advierte que en el futuro la Ciudad de México no será la más competitiva, a menos que logre reinventarse de alguna manera.

Nuevamente aparece aquí la necesidad de que haya voluntad política para modificar esquemas poco claros, que con frecuencia caen incluso en extorsión. Lamentablemente, la corrupción es un jugador decisivo en la determinación de reglas y políticas que se aplican en municipios, estados y Federación, y es uno de los principales oponentes de la competencia.

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