Políticas públicas metropolitanas ¿Qué hacer para lograr iniciativas metropolitanas sostenibles?

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El autor es profesor-investigador del CIDE de la División de Administración Pública. Sus principales líneas de trabajo giran en torno a estudios de política pública en los gobiernos locales y subnacionales.   twitter Twitter   Oliver.meza@cide.edu

Como habitantes de una metrópolis cruzamos fronteras municipales tan frecuentemente que no lo advertimos. Usamos los servicios públicos de otros municipios y/o sufrimos los deterioros que otras localidades producen. Los habitantes metropolitanos compartimos beneficios, problemas y riesgos, pero nuestros municipios difícilmente logran administrar estas externalidades.

En este breve artículo resumo los hallazgos de un proyecto de investigación hecho por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) con apoyo del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat). Exploramos cuál podría ser un modelo factible para metropolitanizar iniciativas públicas ante un entramado federalista que difícilmente promueve este tipo de acciones.

El reporte completo puede ser consultado gratuitamente en www.politicasmetropolitanas.org.mx pero mientras tanto presento a ustedes los puntos más destacables.

Salvo muy honrosas excepciones, los beneficios derivados de la proximidad y contigüidad entre municipios no son aprovechados, y los problemas que necesitan ser atendidos en conjunto quedan frecuentemente desatendidos. Las políticas públicas metropolitanas dirigidas a atender problemas metropolitanos difícilmente se logran, y en buena medida esto es así porque no existe una configuración institucional que promueva y ayude a mantener la cooperación intermunicipal.

Actualmente lo que observamos en nuestras metrópolis mexicanas es la existencia de un entramado de instituciones que no promueve I) la cooperación, II) el entendimiento, III) ni el debate político necesario para actuar como verdaderas metrópolis. Tenemos entonces una gobernanza con las siguientes características:

  1. Con acciones de corto plazo dirigidas a obtener resultados dentro de los cortos periodos que duren las administraciones municipales.
  2. Con un debate político desorganizado cuyos asuntos metropolitanos compiten contra los asuntos municipales, y por tanto un debate político sin límites claros sobre lo que es y no temas metropolitanos.
  3. Con un conjunto de actores políticos con niveles de legitimidad seriamente cuestionados ya sea porque se les asocia con grupos de poder con intereses económicos o bien partidos políticos que “metropolitanizan” los asuntos con intereses exclusivamente político-electorales.
  4. Con una estructura de gobierno municipal rígida que no logra institucionalizar rutinas para la cooperación intergubernamental tanto en el ámbito horizontal (municipio a municipio) como vertical (municipios con estado o federación).
  5. Con una base ciudadana que difícilmente dimensiona los asuntos públicos en términos de metrópolis, lo que a su vez dificulta la articulación de una demanda social y claramente metropolitana.
  6. Con la incidencia de instituciones informales, generalmente ocultos y no transparentes, entre actores políticos e intereses locales que toman ventaja de una gobernanza desconfigurada, y que sirve para privatizar el espacio público de los asuntos metropolitanos.

Las instituciones de nuestro federalismo Mexicano parcialmente explican el tipo de gobernanza que tienen nuestras metrópolis,[1] pero también se explica por la falta de modelos factibles que puedan ser compatibles con nuestro marco legal general existente. La siguiente sección está dedicada a poner un ejemplo. Se trata de un ejercicio hipotético que toma la base del modelo trípode de gobernanza metropolitana de ONU-Habitat.

De acuerdo al modelo trípode la gobernanza metropolitana, éste tiene tres componentes y todos ellos deberán ser monitoreados por la ciudadanía. Estos componentes son:

  1. La institucionalidad. Para modificar el actual proceso de gobernanza hacia uno con mayor sentido público y metropolitano es necesario crear los canales institucionales que den cauce al proceso político de las políticas. Es necesario tener un marco legal apropiado que reconozca la dimensión metropolitana, acompañado de un conjunto de organismos metropolitanos que sirvan como arenas políticas abiertas para organizar la discusión política y la discusión de las políticas metropolitanas.
  2. La planeación. Para organizar las acciones del Estado en torno a problemas metropolitanos es necesario abrir espacios técnicos y especializados a los temas que se buscan atender. Los temas públicos, una vez desahogados en las arenas políticas metropolitanas, requieren un cuerpo organizacional capaz de implementar el mandato político y de diseñar políticas basadas en evidencia, con las características necesarias para dar seguimiento al desempeño de la política y a la evaluación.
  3. Las finanzas. Es necesario crear mecanismos formales que permitan identificar un ciclo presupuestal específico para políticas metropolitanas; un ciclo de gestión del gasto público metropolitano. Ello requiere un marco legal y de rutinas organizacionales nuevas e independientes que permita a los cuerpos metropolitanos asegurar una parte de los presupuestos de los diversos gobiernos participantes en la financiación de las políticas metropolitanas.
  4. El monitoreo ciudadano. Para promover en ciudadanía con dimensiones metropolitanas y para promover la rendición de cuentas de las entidades metropolitanas será necesario crear espacios de difusión, y deliberación abierta y pública, sobre el desempeño de las empresas metropolitanas y la eficacia de sus iniciativas.

Un Sistema de Gobernanza Metropolitana que soporte las cualidades del modelo trípode para el caso Mexicano debe estar soportado con las siguientes características:

  1. Sistema poli-céntrico diferenciado.

a). Las actividades políticas metropolitanas se discuten y tratan en una Junta de Coordinación Metropolitana (JCM). Esta entidad define la agenda de políticas y los objetivos generales de las intervenciones de gobierno.

b). El diseño específico de las políticas se tratan y discuten en una arena diferente como en los Consejos de Administración de una empresa metropolitana. Este rinde cuentas la JCM y al Consejo Consultivo Metropolitano (CCM). En esto último los instituciones de planeación tiene el papel de vincular la JCM con los los Consejos de Administración de las empresas metropolitanas.

c). El papel del CCM es el de monitorear, discutir y publicitar los acuerdos políticos metropolitanos y las iniciativas de política pública.

  1. Empresas Metropolitanas Especializadas.

a). Las empresas metropolitanas son las encargadas de implementar la política metropolitana. Los detalles de esta política fueron diseñadas por el Consejo de Administración de la empresa metropolitana en colaboración cercana del instituto de planeación y el CCM por mandato de la JCM.

b). El Consejo de Administración de cualquier empresa metropolitana será quien supervise las acciones de la Junta Directiva de la empresa metropolitana y ésta a su vez organiza las operaciones diarias que se deriven del mandato asignado.

  1. Ciclo presupuestal metropolitano con base en el modelo de bienes públicos y externalidades. Las políticas metropolitanas necesitan un flujo de financiamiento estable y sostenible que permita dotar de los recursos materiales, humanos y tecnológicos necesarios a las empresas metropolitanas. Para lograr este ciclo es necesario diseñar un proceso financiero que contemple todo el trayecto desde la fuente de los recursos hasta la rendición de cuentas. La fuente de los recursos debe estar asignada dependiendo del tipo de bien público metropolitano. Y para lograr la rendición de cuentas es necesario abrir canales administrativos específicos y exclusivos para los servicios metropolitanos que evite que intereses de coyuntura política afecten los acuerdos básicos que haya tomado la JCM.

Sistema de Monitoreo & Evaluación Metropolitano. El riesgo más importante al asignar responsabilidades de política a entidades que no son electas, es que la distancia que tome de la ciudadanía afecte el desempeño de la metrópolis y auspicie intereses no metropolitanos. Para mitigar este riesgo es necesario configurar un sistema de monitoreo y evaluación que observe todo el sistema metropolitano, que sea abierto, público y transparente, y que facilite la deliberación entre el público en general, los actores con intereses económicos, los actores políticos y los expertos en las diversas materias. Este sistema será la plataforma que haga memoria de los objetivos de las políticas emitidas por la JCM, que dé seguimiento y verifique la consistencia del diseño de los programas de políticas que realicen los Consejos Administrativos, el IMEPLAN, el CCM, y que monitoree el desempeño de las Juntas Directivas y los cuerpos burocráticos de las Empresas Metropolitanas.

[1] Para una discusión más puntual sobre los factores institucionales que explican la gobernanza metropolitana en México ver Gobernanza metropolitana: entre el conflicto y la cooperación próximamente en “Guadalajara Metrópolis próspera. Reflexiones y recomendaciones” en prensa.

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