Cuando los municipios se unen

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POroyectos intermunicipalesRicardo BaptistaMéxico tiene 11 años de experiencia con un sustento legal que permite la asociación de ayuntamientos para impulsar acciones de beneficio común. Sin embargo, los proyectos intermunicipales son pocos y los que buscan impulsar el desarrollo económico son aún más escasos, por lo que la cooperación de ese tipo es un tema en el que apenas se empieza.

Los gobiernos municipales no sólo sirven para barrer las calles, cambiar los focos del alumbrado público y meter borrachos a la cárcel, afirma Ricardo Baptista, director ejecutivo de la Asociación de Autoridades Locales de México (AALMAC). Los ayuntamientos deben tener un papel más preponderante, lo que implica ser verdaderamente autónomos, tener injerencia en el presupuesto que se les otorga y desprenderse al menos un poco de la tutela estatal y federal, entre otros aspectos.

BanderazoPero también los ayuntamientos podrían ser más activos en el modelo de la “intermunicipalidad”, que es un tema “en el que estamos en pañales”, dice a su vez Octavio Acosta, secretario general de la Conferencia Nacional de Municipios de México (Conamm). Un punto de comparación es la experiencia internacional. Mientras en España y Francia se cuentan por miles los acuerdos regionales, con participación en todo tipo de materias, en nuestro país no rebasan los 50.

Como se tiene conocimiento, la participación intermunicipal es la alianza que establecen varios gobiernos de este nivel en torno a un mismo proyecto, sea la realización de una obra, el desarrollo de una iniciativa turística, proporcionar un servicio público o impulsar algún programa que beneficie a las localidades asociadas.

Los saldos positivos de la cooperación intermunicipal son múltiples: “Uno es la cantidad de recursos disponibles para llevar a cabo obras de infraestructura que no podrían ser realizadas individualmente. Se generan economías de escala y se obtienen también tecnologías y equipamiento que de otro modo cada localidad no podría financiar. En materia de servicios públicos, se logra que el costo por unidad sea menor. Se elimina la duplicidad de esfuerzos y hay importantes ahorros en costos”, explica Édgar Ramírez, investigador del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), en entrevista con Alcaldes de México.

En el servicio público de recolección de basura, por ejemplo, cada ayuntamiento colindante que forme parte del convenio puede aportar una parte de esa tarea; es decir, uno puede poner el terreno, otro los camiones y así, de manera que se complementen, agrega el especialista en temas municipales. Adicionalmente, indica que la cooperación intermunicipal podría ayudar a las localidades rurales que carecen de recursos y experiencia suficientes a proporcionar servicios públicos adecuados.

Con respecto a los beneficios de largo plazo, el investigador del CIDE asevera que éstos se potencializarían a medida que se creen instituciones o reglas para tomar decisiones colectivas. Éstas últimas permitirían que las decisiones sean tomadas por profesionales —no por políticos— y que permanezcan más allá de un periodo de gobierno de tres o cuatro años, lo que daría continuidad a los programas.

EN PAÑALES

Édgar RamírezEn México los proyectos intermunicipales son pocos, y los que buscan impulsar el desarrollo económico son prácticamente inexistentes. Édgar Ramírez ha estudiado las bases de datos de 2001 a 2007 del premio Gobierno y Gestión Local que otorga anualmente el CIDE, mediante el cual se reconoce a las experiencias innovadoras de gobierno. En ese lapso han sido presentados en promedio 3,200 programas, y de ellos encontró sólo nueve de cooperación intermunicipal en desarrollo económico, cinco de seguridad pública, seis que tenían que ver con el ordenamiento del territorio y tres con salud pública, entre otros.

“Si bien es una muestra sesgada y no es representativa porque puede haber muchos municipios a los que no les interesa presentar programas innovadores al premio Gobierno y Gestión Local, se puede inferir a partir de esos datos que hay muy pocos proyectos intermunicipales. De lo que quizá más se encuentra son programas que tienen que ver con basura, agua potable, manejo de residuos sólidos, drenaje y seguridad pública. ¿Por qué? Porque requieren frecuentemente del uso complementario de recursos”, explica Ramírez.

CableadoEl experto agrega que para el suministro de agua potable, por ejemplo, muchas veces los pozos de donde se extrae el agua están en una localidad y la mancha urbana a donde se requiere llevar el líquido está en otra. Un caso sobre plantas de tratamiento es el de Ramos Arizpe, Coahuila, donde se está construyendo una que le va a dar servicio también a Saltillo. Agua y drenaje son un campo fértil para la cooperación entre alcaldías. En San Luis Potosí hay un organismo que gobierna la provisión de agua potable para el área metropolitana, que incluye la capital potosina y dos municipios conurbados.

DESEQUILIBRIOS

Octavio AcostaOctavio Acosta señala que uno de los estados que más ha destacado por promover los acuerdos intermunicipales es Michoacán, particularmente los ayuntamientos de Ario de Rosales, La Huacana, Múgica, Nuevo Urecho, Gabriel Zamora y Parácuaro, con un programa ecoturístico. El gobierno del estado organizó recientemente un foro llamado Intermunicipalidades de América Latina, que está financiado por la Unión Europea y en el que participan Argentina, Bolivia, Guatemala, Nicaragua, Francia y España. Aquí cada grupo intermunicipal presentó una iniciativa, pero ninguna tiene que ver con desarrollo económico, dice Acosta.

Lo que ocurre es que la relación de los gobiernos estatales con los ayuntamientos no es horizontal, sino vertical, enfatiza el especialista. Proyectos como el Corredor.

Económico del Norte obedecen a decisiones de las autoridades estatales, que imponen ciertos lineamientos a las alcaldías en iniciativas que son más estatales que propias. Entre 60 y 70 por ciento de las asociaciones de ayuntamientos existentes son promovidas por los estados o la Federación.

Programa de desarrollo regional“No recuerdo, por lo menos en los últimos cinco años, una iniciativa intermunicipal en desarrollo económico”, advierte Acosta, en tanto que el investigador del CIDE comenta que los nueve proyectos que detectó, entre 2001 y 2007, se concentran principalmente en localidades rurales con problemas de pobreza y desempleo, y se refieren, entre otros aspectos, a la instalación de una feria regional, a un diagnóstico de las necesidades en determinada región, o bien —como en el caso de San Pedro Garza García, Nuevo León—, a una incubadora de empresas que fue copiada por otros ayuntamientos, con la asesoría de las autoridades de San Pedro.

En Jalisco también se vive una experiencia semejante. Los municipios de Tonalá, Tlajomulco de Zúñiga, Zapopan, Guadalajara, Tlaquepaque y Juanacatlán se asociaron para la construcción de la línea 3 del tren ligero. Mientras que en Chicoloapan, Estado de México, se construye un relleno sanitario intermunicipal en el que están asociados, además, Texcoco, Chimalhuacán y Nezahualcóyotl, comenta Ricardo Baptista.

Octavio Acosta subraya que 90 por ciento de los casos de cooperación entre localidades se refieren a la prestación de servicios públicos, lo cual se explica por “la propia gestión de los municipios. Si bien éstos tienen competencias concurrentes en materia de desarrollo económico, es un tema que abordan poco”.

CORTOPLACISMO

Corredor económico del Norte¿Por qué el tema no ha avanzado? Según Octavio Acosta, una de las causas es la duración de los gobiernos municipales. Tres años no son sufi cientes, lo cual condiciona a una gestión de corto plazo, por lo que los ayuntamientos prefieren impulsar proyectos en los que puedan ver el principio y el fin.

Por otro lado, el proceso para apoyar un programa de desarrollo económico es largo y las autoridades tienen limitaciones no sólo de tiempo, sino de capacidad y decisión. La tendencia es atraer inversión mediante la creación de infraestructura y otorgar facilidades de impuestos.

A eso se aúna el hecho de que una asociación requiere ser aprobada. Hay que construir el acuerdo con otras localidades en un proceso que lleva tiempo. Adicionalmente, aun cuando la Constitución dice que los municipios son libres, en la práctica son instancias todavía muy dependientes y subordinadas al ámbito estatal, refiere el secretario general de la Conamm.

En esto coincide Ricardo Baptista, quien destaca que el Plan Nacional de Desarrollo que hacen los gobiernos federales, cada seis años, se hace de arriba hacia abajo sin considerar a las alcaldías. Incluso, los propios planes estatales de desarrollo difícilmente parten de las necesidades y propuestas de los ayuntamientos.

“Hay un doble centralismo no nada más en la cuestión fiscal y la llegada de los recursos, sino en la planeación. Para cualquier proyecto, las instancias federales siempre piden a los municipios sus avales del gobierno estatal, y si éste es de un partido político diferente al del presidente municipal, o la iniciativa no está en el plan del gobernador en turno, es muy difícil.

En España hay alcaldes que tienen 15 ó 28 años gobernando, gracias a la reelección, pero también existe una mayor recaudación fiscal de las localidades”, expresa Baptista.

Un dato revelador de la situación de los ayuntamientos lo proporciona Acosta: “De acuerdo con una encuesta del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), dada a conocer en 2010, sólo 21 por ciento de los municipios de México —de 2,441 que hay— tiene un área de Desarrollo Económico; es decir que ni siquiera hay capacidad institucional en la gran mayoría de los casos”.

ESTÍMULOS PARA LA UNIÓN

Ensamble¿Qué habría que modificar para impulsar los acuerdos intermunicipales, particularmente los que tienen que ver con el desarrollo económico? “Hay un tema en el aire, que es la reelección, como un elemento que contribuiría a dar un horizonte más largo de gobierno y continuidad a los proyectos, dice Octavio Acosta.

En tanto, Ricardo Baptista sugiere que una de las primeras acciones a considerar es involucrar a las autoridades municipales en la elaboración del Plan de Desarrollo y del presupuesto de cada año. “Luego, darle al ayuntamiento más recursos fiscales, pero también un papel más importante en el desarrollo económico local. Sin embargo, pesa mucho el centralismo, porque no hay recurso que llegue directamente a las localidades, pues antes pasan por las tesorerías de los gobiernos estatales”, advierte.

Habría que llevar más inversión a los municipios, pero no con una visión central, sino local, dice el director ejecutivo de AALMAC, quien insiste en que la cooperación intermunicipal tiene grandes ventajas: una de ellas es desarrollar zonas turísticas con planes integrales. En Chachalacas, Veracruz, se podría elaborar un plan de desarrollo para recibir visitantes, en el que participarían cinco o seis localidades. Otra opción es detonar zonas con alto potencial industrial, como la Comarca Lagunera, concluye Édgar Ramírez.

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