En busca del beneficio mutuo

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JuntaEn los últimos años surgieron avances importantes en materia de políticas de desarrollo con enfoque territorial en nuestro país, especialmente a través de distintos arreglos intergubernamentales entre la Federación y los estados. Sin embargo, en el caso de los municipios, éstos han sido poco favorecidos por los marcos institucionales y las políticas públicas gubernamentales.

Desde la perspectiva local, llama la atención el surgimiento de procesos de asociacionismo intermunicipal pues, a través de distintas modalidades de cooperación, se propone la búsqueda conjunta de fines y beneficios comunes entre dos o más municipios.

Los procesos de asociación entre municipios son considerados mecanismos vinculantes que contribuyen a fortalecer las acciones de desarrollo, pues permiten afrontar problemas comunes: impulsar proyectos productivos y sociales que benefician a territorios más amplios, sumar recursos financieros para superar las acciones aisladas y generar economías de escala, favorecer la coordinación y concurrencia entre instancias públicas y programas para desarrollar sinergias y evitar duplicidades, compartir aprendizajes e innovaciones para mejorar las capacidades técnicas en la gestión e integrar territorios para diseñar estrategias de desarrollo regional de largo alcance, extendiendo así el impacto y mejorando la eficiencia de las políticas públicas.

La cooperación y el asociacionismo municipal no son nuevos. En diversas partes del mundo, y más recientemente en la Unión Europea, se han impulsado diversas estrategias de articulación de gobiernos locales, como vía para canalizar recursos compensatorios; elaborar proyectos comunes y promover sinergias entre gobiernos, instituciones públicas, empresas y sociedad civil.

Si bien en México los mecanismos de cooperación entre niveles de gobierno han tenido mayor fuerza en el plano federal e interestatal, es decir, desde la perspectiva de coordinación entre la Federación con los estados y mediante mecanismos vinculantes entre las propias entidades federativas, por la vía de procesos de regionalización y programas de desarrollo regional, en la escala local las estrategias conjuntas entre actores municipales han figurado de manera marginal en las agendas del desarrollo.

Lo anterior se demuestra a través del estudio que realizó el Instituto Nacional de Desarrollo Social en 2001, el cual identificó 527 experiencias de municipios que se asociaron para resolver problemas comunes en materia de servicios públicos principalmente, de un total de 2,427 municipios. Esto significa que los municipios suelen asociarse principalmente para realizar alguna obra pública conjunta, y la vigencia de la asociación se da en función de un propósito de corto plazo.

CASOS EXITOSOS

Un caso excepcional de cooperación intermunicipal alentado por un gobierno estatal es el de Guanajuato que, durante la década de 1990, institucionalizó un enfoque de Planeación Regional creando para ello los denominados Consejos de Desarrollo Regional, como instancias de promoción de la cooperación, a través de fórmulas de participación de actores regionales —públicos, gubernamentales y privados— y mediante la gestión e instrumentación de proyectos regionales que involucran la participación de dos o más municipios.

Recientemente, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable nacional y las de varios estados han generado un espacio para la constitución de diferentes instancias municipales e intermunicipales que participan en la planeación y la gestión del desarrollo rural. En este sentido, destacan las figuras denominadas Consejos de Desarrollo Rural Sustentable que operan tanto a escala municipal como distrital.

A partir de 2005, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) impulsó una iniciativa para la constitución de alianzas regionales promotoras del desarrollo en Brasil, Chile y México.

¿LINEAL U HORIZONTAL?

En la escala de ciudad, la coexistencia de dos o más municipios compartiendo el mismo espacio urbano se ha considerado un factor para establecer formas de cooperación, a través de acuerdos de municipios que integran zonas conurbadas y áreas metropolitanas.

Aunque a lo largo del tiempo muchos municipios urbanos han tenido cierta indiferencia hacia la cooperación, recientemente se ha conformado una comisión legislativa en la Cámara de Diputados —la Comisión de Desarrollo Metropolitano— que ha logrado la ampliación del Fondo Metropolitano para financiar la resolución de problemáticas que se viven en la mayoría de las 56 zonas metropolitanas reconocidas actualmente, incluyendo la creación e instalación de Comisiones metropolitanas integradas por varios municipios.

Desde la perspectiva urbana, recientemente la Secretaría de Desarrollo Social, por medio del Programa Hábitat, también viene impulsando una estrategia orientada a incentivar la constitución de asociaciones de municipios. Los apoyos federales del Programa son subsidios a fondo perdido que están orientados a impulsar la creación de asociaciones municipales, desde su formalización legal hasta su consolidación.

El asociacionismo intermunicipal desde esta perspectiva se propone sumar recursos a partir de diferentes fuentes y fórmulas (Hábitat-gobiernos locales-gobierno estatal y Gobierno Federal), destinados a proyectos de infraestructura, desarrollo de capacidades técnicas y mejora de los sistemas de planeación, así como eficiencia del desarrollo institucional de los municipios (normas, reglamentos y sistemas de tarifas relacionados a los servicios públicos).

Un caso innovador de asociacionismo en el Distrito Federal fue creado en 2009 bajo la denominación de Parlamento Regional integrado por las delegaciones de Tlalpan, Milpa Alta, Xochimilco y Tláhuac, ubicadas al sur de la capital. Esta figura tiene como propósito central el desarrollo de un programa regional de infraestructura, así como buscar los mecanismos para la elección de candidaturas a los puestos de elección popular de manera consensuada.

En lo que se refiere al asociacionismo municipal horizontal vale la pena mencionar un caso que surgió en la Sierra Norte del estado de Oaxaca, donde por razones de defensa y aprovechamiento de recursos naturales se creó una asociación denominada Pueblos Mancomunados, integrada por los municipios de San Miguel Amatlán, Santa Catarina Lachatao y Santa María Yavesía. Esta agrupación ha desarrollado instituciones comunitarias basadas en principios de cooperación y reciprocidad para el uso y usufructo de sus recursos, para lo cual han constituido empresas comunales forestales, de envasado de agua y ecoturismo.

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