¿Gobierno incumplido?

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La implementación de políticas públicas es una realidad aparte, en la que la fluidez de sus restricciones y diferentes condiciones de factibilidad desnudan las fallas de planeación

Nadie posee el artilugio que, al modo del Aleph borgeano, revele la verdad de las cosas. Si supiéramos, nosotros, habitantes apacibles (o, según la ocasión, encrespados) del mundo, lo que ocurrirá con certeza luego de cada decisión, quizá seguiríamos varados en la edad de piedra: tan seguros de los acontecimientos subsecuentes que resultaría innecesario poner manos a la obra. Parte atractiva y peligrosa de la vida es su incertidumbre.

Al mismo tiempo curiosos y precavidos, de todos modos intentamos un sinfín de actividades. A veces rápido, a veces lento, pero sin seguir la línea recta, como el caballo de ajedrez (Lévy-Strauss, citado por Pipitone: Modernidad congelada), los seres humanos nos hemos demostrado a nosotros mismos capacidad para crear un mundo artificial impresionante, con sus ventajas y defectos.

La ciencia, el arte, el trabajo, la política, la tecnología, la organización, la cultura y cuántas cosas más, nos demuestran, en su estado actual, que algo habremos hecho bien, pese a la risa umbría de Nietzche, burlándose de nuestras pretensiones y certezas. Aunque Nietzche sí tiene razón en algo. Nuestra arrogancia nos impide reconocer que poco del conocimiento obtenido hasta ahora es producto de planes bien diseñados y estrategias bien ejecutadas. El azar, en buena medida, ha sido la guía.

Maquiavelo sugería enfáticamente al Príncipe prudencia, es decir, una cierta capacidad de adelantarse a las circunstancias, a sabiendas de que la diosa Fortuna juega todo el tiempo con ellas. Hoy, el “Príncipe”, convertido por igual en el político moderno (Wolin: Politics and Vision), el burócrata moderno (Laufer y Paradeise: El príncipe burócrata) y, sin duda, en el Estado moderno (Gramsci: El príncipe y el estado moderno), está obligado a prever, en la medida de lo posible, los acontecimientos para aminorar sus efectos dañinos.

Pero, impedidos para preverlo todo, el político, el burócrata, el Estado, siempre quedan en deuda con la sociedad. En el terreno de los acontecimientos humanos, es más probable que los resultados le deban más a la serendipia que a la intención. Y sin embargo, porfían. A golpe de estadísticas apropiadas, se convencen a sí mismos de que lo previsto en planes de alguna manera se cumplió. Lo cual conduce, por otro lado, al cul de sac de toda organización y de todo tomador de decisiones: negarse a la posibilidad de reconocer errores, incumplimientos, deficiencias, desviaciones, deliberados o fortuitos.

Planes irrealizables

La planeación, en todas sus manifestaciones (plan, programa, proyecto, política, estrategia) y con todos sus componentes (diseño, presupuestación, implementación, evaluación, ajuste), no ha logrado siquiera cerrar adecuada y convincentemente el círculo. De nuevo, nada hay sobre la tierra que compruebe, con datos en la mano, que los resultados obtenidos sean el efecto directo y lineal de lo previsto, a menos que reúna ciertos requisitos de método (y, con frecuencia, ni así). Otros factores no controlados intervienen en el proceso que la evidencia empírica no logra capturar o lo hace de manera no conclusiva. Y engañarse con estadísticas a modo o, en palabras de Olson (The Rise and Decline of Nations), “explicaciones ad hoc” (que intentan, sin pruebas, dar razón del crecimiento o el estancamiento económico de un país), para presentar al público una causalidad por lo menos dudosa, equivale a repetir el ciclo ad infinitum.

Pero, en algún momento, alguien gritará que “el rey va desnudo” y, entonces, nos preguntaremos algo sorprendidos, ¿por qué, con tanta inversión social, la pobreza no ha decrecido? ¿Por qué, con tanta inversión en seguridad pública, los delitos aumentan y no hay plena paz social? ¿Por qué, con una aparatología enorme y recursos abundantes en educación, todavía hay rezagos innombrables? ¿Por qué…?

Porque, para decirlo una vez más, no hay una necesaria e inequívoca conexión de sentido entre lo previsto y lo logrado. Es posible que ahí se encuentre la razón del decaimiento de la planificación, desde que en América Latina se recurrió a ella como el ensalmo que nos catapultaría al desarrollo.

La versión mexicana la elevó, incluso, a mandato constitucional como Sistema Nacional de Planeación Democrática (y sus réplicas estatales), reorientó las oficinas públicas hacia funciones desarrollistas de tipo económico y regional, y las inundó de especialistas (sin hablar de universidades y centros de investigación que incorporaron la temática en sus planes de estudio).

Con el anhelo de redireccionar las inversiones públicas y crear condiciones atractivas para las privadas, de redistribuir socialmente el ingreso y espacialmente la población, y de reordenar geográficamente las actividades productivas, la planeación vivió sus mejores años sin mostrar datos fehacientes sobre su efectividad y, mucho menos, sobre la causalidad respecto de su impacto. Wildavsky (citado por Mintzberg, The Rise and Fall of Strategic Planning) afirma que los planeadores, además de la dificultad para explicarnos quiénes son y qué podemos esperar de ellos, han fracasado: “Si se supone que deben curar sociedades enfermas, el paciente nunca parece mejorar.”

Presupuesto basado en resultados y Base Cero

El mandato para el gobierno de formular planes y programas nacionales, sectoriales y regionales se sigue cumpliendo hoy, aunque sin la convicción de otros tiempos. Lo esencial ya no reside en esos instrumentos, sino en la evaluación, particularmente, en la evaluación de políticas públicas. Sin embargo, tampoco en este terreno puede apreciarse una relación causal clara y definitiva entre el deseo y la realidad.

La última tendencia, el presupuesto basado en resultados (PbR), que lo mismo concita entusiastas aportaciones que desencantadas críticas, se colocó en el vértice de la efectividad gubernamental para mejorar el desempeño de toda la administración pública. Y con él, parecía natural que la nueva gestión pública (NGP), enfoque surgido en países desarrollados para superar el marasmo organizacional, la austeridad obligada y los resultados insatisfactorios de la acción del gobierno, le hiciera compañía al PbR.

Del administrador al gerente público, como lo planteó en su momento Enrique Cabrero, era un paso obligado que, por lo menos teóricamente, encontró en México el acompañamiento ideal en el sistema de Evaluación del Desempeño (marco conceptual del PbR). Si al funcionario público hay que darle un mayor margen de maniobra y una responsabilidad orientada por el desempeño como lo sugiere la NGP, el PbR venía como anillo al dedo. Y viceversa.

Pero la NGP no se ha implementado a todo lo largo y ancho de la administración pública mexicana. Si llegaba para sustituir al modelo tradicional de administración eficiente y de funcionario público responsable sustentado en el apego al procedimiento y la norma, a la especialización funcional y la jerarquía, a la estandarización de tareas y la obediencia al mandato, todavía tiene que recorrer un largo camino.

De entrada, primero habría que hacer realidad ese clásico modelo weberiano de administración, para entonces proceder a ampliar la esfera de acción y responsabilidad del funcionario público. De otro modo, como ocurre en la actualidad, la ineficiencia se mezcla con la discrecionalidad, como el hambre con las ganas de comer. Ahí radica una razón más que explicaría la incapacidad gubernamental para obtener los resultados deseados.

En una nuez, el PbR pretende (todavía, mientras esperamos el presupuesto Base Cero) controlar la eficiencia del gasto público programado, a través de indicadores de políticas, programas y agencias gubernamentales, con los cuales se les evaluará. Más allá de sus limitaciones (p.e., la carencia de criterios de multianualidad en el ejercicio presupuestal), una mirada a las reglas de operación de cualquier programa, evidenciará la débil o, de plano, nula asociación, entre las metas y los indicadores a nivel del presupuesto, con sus correspondientes a nivel del programa, por más que se empeñen los planeadores en mostrar el alineamiento en la matriz de marco lógico y los objetivos del programa.

Y ni hablar de datos que, por lo menos, correlacionen (e informen) sobre los logros del año previo y justifiquen, así, su continuidad. A unos años de distancia, todavía esperamos la demostración de esa unidad lógica entre el plan y el resultado.

Desde luego, hay trabajos y estudios, algunos encabezados por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), que han mostrado cierta relación positiva entre los objetivos de programas contra la pobreza y sus resultados reales en la población. En contrapartida, también han mostrado la debilidad o, incluso, la ausencia de tal relación.

Del papel a la realidad: “Puentes rotos”

En lo dicho hasta aquí, se extiende entre líneas un tema cuya importancia nos mostraron, hace ya más de 40 años, Pressman y Wildavsky (Implementation): la implementación de la política pública.

Majone y Wildavsky, que firman uno de los capítulos del libro, alertan: las fallas en la implementación pueden explicarse por lo irrealizable del plan y por que “muchas de las restricciones, tal vez la mayoría, se encuentran ocultas en la etapa de planeación”. No es que el chivo expiatorio, por la falta de resultados o de efectos no buscados, estuviera nada más ahí.

Ocurre que la implementación, en sí misma, constituye una realidad aparte en la que la fluidez de sus restricciones y sus cambiantes condiciones de factibilidad desnudan las fallas de la planeación y presentan situaciones no previstas. El tomador de decisiones no es a menudo consciente de ello y, por eso, carece de un plan “correcto” de implementación del plan.

Quiere decir, en otras palabras, que la implementación produce resultados que en la práctica modifican constantemente la política pública, porque revela la deficiencia de los supuestos originales y, aun siendo éstos correctos, la ejecución a ras de suelo impone una dinámica distinta.

En sí mismos, estos problemas de lógica interna de planes y políticas, de insuficiencias en la evaluación, y de restricciones empíricas en la implementación, bastarían para explicar el fracaso (¿parcial?) en el logro de resultados gubernamentales. Pero hay otros obstáculos, de distinto calado, que también inciden en ello.

Metafóricamente, son “puentes rotos”, de los que me referiré sólo a tres: entre Federación y estados; entre responsabilidad administrativa y eficiencia organizacional; entre gobierno y sociedad. El primero trata de la distribución de competencias de nuestro federalismo; el segundo, de la inexistencia de un modelo eficiente de administración (mencionado arriba a vuelapluma); y el tercero, del inadecuado enfoque de la incidencia social en la política pública.

Primer puente. Entre el Artículo 124 (las competencias no asignadas a la Federación se entienden reservadas a los estados) y el 73 de la Constitución Política (atribuciones del Congreso de la Unión para expedir todas las leyes relativas a las facultades de los tres Poderes de la Unión) se ha tejido una urdimbre de competencias y atribuciones en favor de la Federación, gracias a la cual, aun cuando los estados tendrían alguna responsabilidad, una vez que son reguladas en leyes y ordenamientos inferiores, pasan a la esfera del ámbito federal (Ugalde: “Distribución de competencias y relaciones intergubernamentales en el sistema federal mexicano”, en Los grandes problemas de México. XII. Políticas públicas).

Es el caso, sólo por poner dos o tres ejemplos, del turismo, la protección del ambiente y, muy recientemente, los procesos electorales (en este último caso, pasan a la esfera del Instituto Nacional [antes Federal] Electoral, organismo autónomo del Estado).

Pero, además, las leyes generales y nacionales expedidas por el Congreso de la Unión, en las que convergen los tres niveles de gobierno, si bien establecen obligaciones y facultades para las entidades federativas, en la práctica, éstas se diluyen en favor de la Federación (o del organismo autónomo correspondiente), en el mejor de los casos, y en el peor, se pierden en tierras mostrencas: a nadie se faculta clara y explícitamente para hacerse cargo de los problemas que surgen en esos ámbitos específicos.

Por otro lado, un número de programas federales con reglas de operación, han tomado a los gobiernos estatales (y municipales) como su instancia implementadora. Transfieren los recursos, siempre limitados y sometidos a un conjunto de requisitos fijados en las propias reglas, para que los ejecuten estados y municipios, sin más trámite que el de dar cuentas de los resultados formales del programa.

Número de beneficiarios, cursos ofrecidos, personas atendidas, becas otorgadas y otras formas de presentar los logros inmediatos, sirven al efecto. El margen de acción de las dependencias federales para concitar el buen trabajo de sus socios locales, se limita a observar y pedir datos.

Por su parte, los gobiernos locales tienen pocos incentivos para obedecer al pie de la letra las disposiciones contenidas en las reglas de operación. La efectividad del programa a nivel subnacional depende, a menudo, tanto del entusiasmo y el compromiso de las personas encargadas, cuanto de la ubicación idónea del programa en la estructura orgánica local. Sobre todo, el compromiso estatal con el programa es una variable sujeta al interés del gobernador en turno.

Pero, ya lo sabemos, no es lo mismo cumplir con las reglas y generar estadísticas sobre los efectos más visibles y formales de la política, que, en los hechos, ofrecer pruebas sólidas de su impacto social.

Segundo puente. Antes decía que la NGP todavía espera su mejor momento en México y que, para que ocurra, es indispensable, primero, instalar plenamente el modelo clásico de administración. Es ingenuo pensar que funcionarios públicos no acostumbrados a proceder conforme a las normas, en buena medida, porque la administración pública mexicana adolece de insuficiencia normativa que regule, debajo de los dispositivos legales y reglamentarios, su proceder rutinario, vayan a actuar de manera responsable cuando se les dote de un campo de acción más amplio y menos regulado.

Los países que pueden jactarse de un cierto éxito en la introducción de la NGP no lo hicieron en el vacío. Tuvieron siempre la experiencia más o menos cercana de una administración ortodoxa à la Weber. De modo que la NGP encuentra un apoyo sólido en esa experiencia organizacional regulada, la cual, en esos países, ha empedrado su camino hacia la eficiencia administrativa. Desde luego, siempre es posible omitir pasos y, con suerte, llegar al mismo lugar. En México, las pruebas a la mano muestran lo contrario.

En ese sentido, el servicio profesional de carrera, hoy tan decaído y desacreditado, permanece como una promesa. Pero aquí no hay vuelta de hoja. Las consideraciones basadas en un supuesto realismo político que advierten sobre las dificultades para su correcta y definitiva implementación, no son admisibles.

El gobierno ya no puede seguir concibiéndose como una gran y diversificada agencia de colocaciones para amigos y compadres. Si el propósito es un gobierno orientado a resultados, impostergable resulta colocar al sistema de carrera como el mecanismo que devuelva dignidad al servicio público y que, sobre todo, garantice un mínimo de eficiencia.

Y no sólo se trata de los puestos de mando medio. En el servicio profesional de carrera deben entrar los puestos de enlace hasta las subsecretarías. Porque ¿es realista esperar cambios hacia una administración pública efectiva continuando con el mismo esquema de ingreso y desarrollo profesional, capturado por los intereses políticos en turno?; ¿es ingenuo pedir cambios hacia una administración pública efectiva sobre la base de un sistema de carrera integral y, de preferencia, cerrado? Mi respuesta a ambas preguntas: no. Pero ¿quién le pondrá el cascabel al gato?

Tercer puente. Por último, la participación social en las políticas públicas enfrenta, hoy por hoy, más barreras que oportunidades. La supuesta apertura, las incontables menciones de su existencia y su promoción en discursos y programas, conforman el repertorio de pretextos para en realidad desactivarla. El Estado mexicano siempre ha mostrado sus preferencias por una sociedad inerme y parroquial que, cuando mucho, vaya cada tres años a la urna a ejercer sus 10 segundos de libertad política.

Pero más allá de los procesos electorales, se extiende el ejercicio de gobierno. Entre una elección y otra, la sociedad sigue esperando la apertura de espacios de participación, numerosos y dilatados, para incidir en la hechura, implementación y evaluación de la política pública. No de manera testimonial, como ocurre en todos los programas con reglas de operación que obligan a la conformación de contralorías sociales controladas por burócratas y, por lo tanto, inocuas (si bien hay excepciones que confirman la regla).

Al final del día, la sociedad es la más interesada en que la política pública arroje resultados tangibles. De ahí la relevancia de la intervención amplia, informada y consecuente de la sociedad civil organizada en el ejercicio de los recursos públicos.

Aristóteles se hace cargo de que, pese al panorama un tanto vulgar de la democracia, algo tiene de aceptable, sólo si se le infunde una dosis de virtud. Mirar por el bien de toda la sociedad, entraña, sin embargo, un esfuerzo, no por imponer una verdad, sino por aceptar que la característica esencial del espacio público, donde se tejen las decisiones que luego se convertirán en acciones gubernamentales, es la pluralidad de opiniones, en primer lugar, las de la ciudadanía.

Si hemos de aceptar una cierta teleología entre planes y resultados, pues no parece haber en el horizonte una salida definitiva a la desconexión entre ambos, también debemos exigir un mínimo de virtuosa atención por las necesidades humanas que aquéllos pretenden resolver.

He ahí la fuente de nuestra indignación ante problemas sociales que se perpetúan, pese a todo esfuerzo institucional, y ante la captura de las instituciones por intereses inaceptables. La virtud, hay que recordarlo, no sólo descansa en orientar la acción pública al bienestar y la felicidad de todos, sino en admitir la participación ciudadana a todo lo largo.

En otras palabras, es impostergable cerrar el trecho que nos separa de una sociedad más abierta y nos devuelva un cierto sentido de responsabilidad, y de instituciones decentes que nos protejan de los abusos del poder político y económico (Popper: The Open Society and Its Enemies; North: Institutions, Institutional Change and Economic Performance; Acemoglu y Robinson: Why Nations Fail), no sólo para ampliar las probabilidades de conseguir las metas establecidas, sino como condición de prosperidad. No más, pero tampoco menos.

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