La reforma electoral y los funcionarios públicos

Publicado Por

Congreso de la uniónEn México existen restricciones políticas y legales a la actividad político-partidista de los funcionarios públicos que difícilmente se encuentran en otros países democráticos. Eso se debe, fundamentalmente, al largo período histórico que el país vivió bajo un sistema de partido hegemónico, en que el partido gobernante ponía sin el menor pudor los recursos del Estado al servicio de sus fines electorales, y que le garantizaban —mientras la hegemonía duró— la garantía del triunfo en la mayor parte de los cargos de elección popular. Evidentemente, al tratarse de un partido hegemónico —es decir, que comparte la arena política con partidos de oposición legalmente reconocidos— y no de un partido único, era menester ir compartiendo el poder con los partidos de oposición. Pero eso se hizo de la periferia hacia el centro —es decir, sacrificando los cargos menos relevantes— y a lo largo de un período muy amplio —1946-2000—. Pero la característica esencial de la hegemonía partidista —echar mano de los recursos estatales para favorecer al partido del gobierno en la liza electoral— se mantuvo al menos hasta 1997, cuando el gobernante Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdió su larga hegemonía, lo que se reflejó en su pérdida de la mayoría absoluta de la Cámara baja del Congreso de la Unión, y en su derrota en la capital de la República. Además, en virtud de la reforma electoral del año anterior (1996), la autoridad electoral quedó totalmente fuera del ámbito del poder ejecutivo, impidiendo que el partido gobernante pudiera diseñar u organizar los comicios o sus resultados a conveniencia.

Se asume que el régimen de partido hegemónico no era democrático, justo porque una de las reglas esenciales de la democracia política es que el partido gobernante dispondrá de los recursos estatales —humanos, financieros, institucionales— para desempeñar sus responsabilidades, pero no para incidir o inclinar la balanza electoral en su beneficio. Al perder el PRI su hegemonía en 1997, ya nada garantizaba que en la siguiente elección presidencial (en 2000) pudiera conservar el poder presidencial, precisamente porque se había renunciado a utilizar nuevamente los recursos del Estado (al menos de manera determinante) a favor del partido. El presidente Ernesto Zedillo había ofrecido marcar una distancia fundamental entre el PRI y el Estado, promesa que en general cumplió. El principal candidato opositor, Vicente Fox, exigió que el presidente “sacara las manos de la elección” para no alterar la equidad de la elección, como había ocurrido desde el surgimiento del PRI (y por cierto, aun antes de ese suceso). Así lo hizo Zedillo, con lo que estableció un precedente fundamental en la historia mexicana, mismo que contribuyó a reforzar la incipiente confianza electoral, construida penosamente en los años previos.

La indebida intervención de Fox

Marca una distancia fundamentalUna vez ocurrida la primera alternancia pacífica del poder en la historia de México (2000), se esperaba que el nuevo mandatario renunciaría también al uso político-electoral de los recursos del Estado. No lo hizo. Solicitó al ManoCongreso de la Unión el desafuero legal del jefe del gobierno capitalino, Andrés Manuel López Obrador, por un desacato judicial relacionado con una infracción administrativa de poco relieve, lo que logró. Desde luego, tal solicitud se presentó como un acto de estricta observancia de la ley, pero en la medida en que se percibiera como un acto políticamente orientado, entonces se podría inferir que se recurría nuevamente a los recursos del Estado —la Procuraduría General de la República, en este caso— para fines electorales —eliminar de la contienda presidencial de 2006 al candidato de la oposición mejor ubicado—. Como además el desafuero no se había aplicado a otros personajes, presuntos responsables de delitos más graves, entonces la sospecha de que el procedimiento contra López Obrador era más una acción político-electoral que la estricta y aséptica aplicación de la ley, se extendió a la abrumadora mayoría de la opinión pública. Desde luego, la izquierda y sus partidos quedaron convencidos de que así había sido, con lo cual implícitamente se rompió el frágil pero real acuerdo democrático que los partidos habían signado durante el gobierno del presidente Zedillo.

Ya durante la propia elección, el presidente Fox decidió no seguir el camino de Zedillo seis años atrás, consistente en “sacar las manos de la elección”. No hay elementos probatorios para sugerir que Fox o algún gobierno estatal emanado del PAN hayan utilizado recursos públicos para apoyar al candidato blanquiazul, en cuyo caso se habría incurrido en un delito electoral —tipificado en el Código Penal— penado legalmente. Pero Fox hizo múltiples declaraciones públicas y en tiempo hábil —no durante sus descansos o días libres— para apoyar velada, pero inequívocamente, al candidato de su partido, o arremeter contra el candidato opositor con más probabilidades de triunfo: López Obrador. En estricto sentido, eso no era ilegal, como muchas veces alegó Fox. Pero políticamente tenía la consecuencia de arrojar una sombra sobre la equidad del proceso electoral, justo por la larga tradición mexicana de injerencia ilícita del gobierno sobre los comicios; la intervención declarativa de Fox no era, pues, ilegal, pero sí políticamente muy imprudente. Y pese a que no había ilegalidad de por medio, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) sí consideró que se configuraba una causal de nulidad, a partir de una jurisprudencia del propio tribunal conocida coloquialmente como “causal de nulidad abstracta”.

En materia de la restricciónEfectivamente, en uno de los fallos que inspiraron dicha tesis jurisprudencial (relativo a la elección de gobernador en Colima, 2003, que fue anulada), se lee:

La equidad en las oportunidades en materia de comunicación y difusión para los partidos políticos constituye, entre otros, un elemento esencial para una elección democrática, la cual no puede preservarse cuando un servidor público del máximo nivel Ejecutivo, o dentro de la demarcación en que tiene verificativo la elección, se pronuncia a favor de determinado candidato y/o en detrimento de los contendientes, de manera incesante, frecuente, deliberada y a través de los medios oficiales o informales o bien, institucionales o no, que en razón de su cargo tiene a su alcance.

Mascara centro historicoPese a ello, el Tribunal decidió validar la elección por considerar que la indebida injerencia de Fox, aceptada como tal por los magistrados electorales, no alcanzaba a ser determinante en el resultado final —algo que se evaluó sólo a partir de intuiciones e inferencias no cuantitativas—. La participación electoral de Fox dejó un precedente negativo, contrario al establecido por Zedillo.

Dado que la elección de 2006 polarizó políticamente al país, entonces lo ocurrido en ella fue retomado en la reforma electoral de 2007-2008 para evitar que hubiera algún tipo de intervención de los funcionarios públicos, incluso meramente declarativas, para no afectar la equidad de la contienda. Pero la búsqueda de esta equidad, así como la calificación que hizo el TEPJF de la participación de Fox como algo ilícito (aunque no ilegal), llevó a extremos de restricción de la actividad política y partidaria de los funcionarios públicos, particularmente durante los procesos electorales. Es un extremo, sin duda, pero explicable —y para muchos, justificable— en virtud de nuestro pasado político, y por la incapacidad de Fox para entender el delicado momento político en que le tocó gobernar, así como de las razones que le permitieron gobernar.

Restricciones extremistas

BinocularesLa restricción fundamental a los funcionarios públicos, que viene de varios años atrás —que sí es esencial a la democracia—, es derivar fondos públicos a su disposición a favor o en contra de algún partido o candidato. Así lo estipula el artículo 407 del Código Penal, delito que se castiga con cárcel. La coerción a los subordinados para que sufraguen en cierto sentido; la disposición de su tiempo hábil para colaborar en una campaña; la utilización de programas sociales con fines electorales, o disponer del tiempo hábil de sus subordinados para colaborar con un partido o candidato, también son delitos electorales. De entre las nuevas restricciones, está la de no utilizar la publicidad gubernamental con fines partidarios. El artículo 134 constitucional también incluye limitaciones a los funcionarios públicos, como la siguiente:

Los servidores públicos de la Federación, los estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

Eso, precisamente para impedir que recursos y programas gubernamentales sean un elemento de sesgo en los procesos electorales. En cambio, en su respectiva publicidad los partidos pueden aludir a programas gubernamentales —al menos hasta ahora, ninguna autoridad electoral ha fallado contra esa posibilidad.

También el artículo 134 constitucional prohíbe la aparición de los funcionarios públicos en la publicidad de las dependencias a su cargo, para evitar el uso indirecto pero claro de recursos públicos en la promoción política de los propios funcionarios. Dice dicha estipulación:

La participación electoralLa propaganda bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro entre los tres órdenes de gobierno […] (en ningún caso) incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

SeñorSin embargo, al no haberse reglamentado dicho artículo constitucional, quedan abiertas algunas incógnitas, por ejemplo: ¿La prohibición de que la imagen del funcionario aparezca en la publicidad gubernamental de la dependencia a su cargo en la cual se desempeña), es vigente todo el tiempo, o sólo durante los procesos electorales? ¿Es posible pagar publicidad donde sí aparezca la imagen del funcionario público, si es financiada con recursos privados? En tanto no se aclaren con precisión esos puntos, habrá muchos huecos por donde se pueden mermar los fines de este precepto legal.

Finalmente, la restricción que varios expertos consideran que limita inconveniente y hasta inconstitucionalmente las libertades cívicas de los funcionarios, tiene que ver con no hacer declaraciones u otras expresiones que pudieran favorecer o afectar a algún candidato o partido, incluyendo opiniones sobre programas o idearios que pudieran identificarse con alguno de los contendientes. Eso es lo que más nos distingue respecto de otras democracias, donde los funcionarios de todo rango (incluido el jefe de gobierno) tienen el derecho de expresar abiertamente y en todo momento sus preferencias políticas. Así por ejemplo, el acuerdo 39/2009, del IFE, aprobado el 29 de enero, en su Segunda Norma, inciso I, establece que:

El Presidente de la República, los Gobernadores de los Estados, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, los Presidentes Municipales y los Jefes Delegacionales del Distrito Federal deberán: IAbstenerse en días hábiles de asistir a mítines o actos de apoyo a partidos, precandidatos o candidato, así como emitir en cualquier tiempo expresiones a favor o en contra de los mismos.

Tendedero políticoEs decir, el funcionario, en días de descanso o asueto puede asistir a un mitin de su partido o candidato favorito, lo que refleja un claro respaldo, pero en esos mismos días (es decir, en todo momento) no puede hacer declaraciones. Es evidente que este reglamento intenta separar la actividad privada del funcionario (que no puede ser restringida sin afectar sus derechos políticos básicos) de su acción pública, pues aun en días de asueto o descanso su investidura tiende a generar efectos políticos.

En el extremo, un fallo del TEPJF en torno al tema, señala que “se prohíbe a los presidentes municipales, que sea con palabras, con miradas o con gestos, dé procuración para el logro o logros de un partido, coalición o candidatos determinados”

En otras palabras, de acuerdo a esta sentencia, los alcaldes deberán cuidar incluso en sus miradas y gestos, y no sólo en declaraciones, cualquier expresión de apoyo a un partido o candidato, o rechazo a otro, lo que desde luego puede ser sujeto de percepciones subjetivas, difíciles de comprobar por una autoridad imparcial. Es evidente que nos hemos movido de manera pendular, al pasar de un extremo —el abierto apoyo gubernamental con recursos públicos a un partido— al otro —que los funcionarios no puedan expresar ni declarativa ni gestualmente dicho respaldo—.

En suma, en materia de restricción político-electoral de los funcionarios públicos, hemos ido de un extremo excesivamente permisivo a otro sumamente restrictivo. Es en parte el costo de dos variables: la larga tradición de uso ilícito de los recursos estatales para favorecer electoralmente al partido del gobierno, y la imprudencia política de quien fue electo para marcar un punto de inflexión a favor de la democracia, para así poder disipar la endémica suspicacia al uso de la investidura y de los recursos públicos para favorecer indebidamente al partido en el poder.

Deja un comentario

No Announcement posts

A %d blogueros les gusta esto: