Policía comunitaria, una solución

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PersonasLa percepción de que México, a todos los niveles (municipal, estatal y federal), se ha militarizado en aras de lidiar con los desafíos del narcotráfico y el crimen organizado, es ampliamente compartida por la sociedad mexicana. La presencia de las fuerzas armadas mexicanas en Chihuahua y, de manera más reciente, en Michoacán, por citar sólo dos casos, ha acaparado la atención de los medios, contribuyendo a su aceptación o, por lo menos, la resignación frente a lo que se considera un problema que tiende a rebasar a las instituciones responsables de procurar la seguridad en el país.

Esta situación ha reavivado el debate en torno a las funciones de las fuerzas armadas y su participación en tareas de seguridad pública. Se argumenta, con razón, que el Ejército, la Fuerza Aérea y la Marina tienen como función fundamental salvaguardar la seguridad nacional, dado que para atender los desafíos en materia de seguridad pública existe la policía. Se reconoce, sin embargo, que puesto que esta última es incapaz de lidiar con el problema, no queda más que recurrir a las fuerzas armadas, con todos los riesgos que ello entraña.

El debate continúa y, por lo mismo, es pertinente valorar los ámbitos de acción de la policía y las fuerzas armadas ante los imperativos de la seguridad, tanto pública como nacional, e introducir en el debate el papel de la sociedad, la cual, a final de cuentas, es la principal beneficiaria o víctima de sus éxitos y fracasos.

LA OTRORA SEGURIDAD NACIONAL

BalasEl concepto de seguridad nacional es relativamente nuevo: nació tras el fin de la Segunda Guerra Mundial en el contexto de la confrontación Este-Oeste encabezada por Estados Unidos y la Unión Soviética. Se le definió, por lo tanto, de cara a una amenaza capaz de poner en peligro la existencia misma del Estado. La amenaza en cuestión, por el contexto referido, era el comunismo. La seguridad nacional se convertiría, entonces, en la prioridad del Estado, de manera que todo aquello que atentara contra ella debería ser enfrentado con todos los medios disponibles.

Cabe destacar que en esos tiempos el Estado era considerado el actor central en las relaciones internacionales, por lo que el concepto de seguridad nacional imperante era estato-céntrico. Esto es importante porque se asumía que las amenazas a la seguridad nacional de un Estado sólo podían provenir de otro(s) Estado(s).

Dado que la seguridad es un concepto subjetivo que se acuña en función a percepciones —todo ello en un contexto político determinado—, en México la seguridad nacional fue pensada como sinónimo de “seguridad del régimen”, de manera que lo que se percibía como amenaza contra la clase gobernante era tildado de amenaza para la seguridad nacional. Era evidente que en nuestro caso, el comunismo que promovía la Unión Soviética no amenazaba la existencia de la nación mexicana.

Niños y policiasAunque México fue el primer país del mundo en establecer relaciones diplomáticas con la Unión Soviética, en 1924, a lo largo de la Guerra Fría los vínculos se desarrollaron en términos político-formales con cordialidad —aunque con algunas pequeñas crisis de vez en cuando—; para Moscú fue más importante utilizar al territorio nacional para espiar a Estados Unidos, que para promover la insurrección. Dicho sea de paso, con Cuba pasó algo parecido: tras la Revolución Cubana, México mantuvo relaciones diplomáticas con La Habana, las cuales fueron importantes porque al gobierno mexicano le permitieron contar con el compromiso cubano de que no apoyaría la subversión en territorio nacional, además de que a la política exterior de México le vino bien verse relativamente independiente de Estados Unidos —por cierto, sin un gran costo político.

Por lo tanto, si las amenazas a la seguridad nacional de México no provenían del exterior, era entendible, hasta cierto punto, que se les ubicara internamente, de conformidad con la noción del “enemigo interno”. Así, los movimientos sociales, u otros que cuestionaran al régimen político, eran considerados como amenazas a la seguridad nacional y, en consecuencia, su represión era necesaria.

Esta situación ha cambiado a la luz del proceso de democratización que ha vivido México, a la par de las reformas económicas que han derivado en un adelgazamiento del Estado. Con el devastador terremoto de 1985, que asoló especialmente a la Ciudad de México, la sociedad civil comenzó a organizarse de cara a la catástrofe y la incapacidad de respuesta de las autoridades.

En años subsecuentes, el régimen político fue incapaz de recurrir a la represión de antaño, debido a que el mundo también había cambiado, y al desaparecer la Unión Soviética, la correlación de fuerzas a nivel internacional se transformó, de manera que el comunismo dejó de ser la gran amenaza, y con la proclamación del nuevo orden mundial del entonces presidente estadounidense George Bush, la consigna era promover la democracia en el mundo para lograr la prosperidad. La agenda de seguridad humana, enfocada en la protección de las personas, hizo su parte al ubicar como causales de la inseguridad en el mundo a la pobreza, la desigualdad y otras carencias que cotidianamente enfrentan millones de seres humanos.

México, entonces, presionado por los acontecimientos globales y una sociedad cada vez más articulada que cuestionaba al régimen político, cedió, por lo que se inició en 2000 la transición política, cuando Vicente Fox, candidato del Partido Acción Nacional (PAN) obtuvo la victoria que le implicó al eternizado Partido Revolucionario Institucional (PRI) perder el monopolio político que sustentó por espacio de siete décadas.

Sin embargo, en el primer año de gobierno de Vicente Fox se produjo un cataclismo en la agenda de seguridad internacional: el 11 de septiembre, las ciudades estadounidenses de Nueva York, Washington D. C. y Pensilvania fueron blancos de ataques terroristas. La seguridad de la nación más poderosa del mundo fue vulnerada. El vencedor de la Guerra Fría, Estados Unidos, se vio frágil y, en consecuencia, el terrorismo fue investido a los ojos del mundo, con la categoría de mayor amenaza a la seguridad internacional.

Más importante fue que Estados Unidos regresó en el tiempo al concepto estato-céntrico de seguridad de la Guerra Fría, defendiendo el fortalecimiento del Estado vía la militarización, el cierre de fronteras, etcétera, para enfrentar al terrorismo.

Como México no se puede sustraer a los acontecimientos internacionales, menos aún siendo vecino de Estados Unidos, el terrorismo se ha ido incorporando a la agenda de seguridad nacional del nuevo siglo, adaptándolo, claro está, a amenazas como el crimen organizado y el narcotráfico, de manera que, por ejemplo, es frecuente escuchar referencias al narcoterrorismo en el país.

LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO

ApuntandoLa seguridad pública es un concepto mucho más antiguo que el de seguridad nacional, dado que está directamente abocado a garantizar el orden público. En este sentido, la seguridad pública supone que los ciudadanos de un país conviven en armonía respetando los derechos de cada quien. El Estado reposa en la seguridad pública el mantenimiento del orden social, de manera que se prevengan los delitos o, cuando éstos ocurran, se castigue a los responsables.

En el siglo XIX existían en México disposiciones encaminadas a garantizar el orden social, por ejemplo, con la Ley orgánica de la guardia de seguridad que decretó Ignacio Comonfort en 1857, o bien la Ley sobre policía general del Imperio instituida por Maximiliano en 1865.

La seguridad pública se integra, en lo fundamental, por dos elementos: la policía y la procuración de justicia. La primera incluye:

• La policía preventiva estatal y municipal en sus diversas modalidades, como la de seguridad pública, los granaderos, los grupos especiales de asalto, la policía de vigilancia, la montada, la de tránsito, etcétera.

• La policía preventiva federal, por ejemplo las de caminos y puertos y fiscal, entre otras.

• La policía judicial, estatal y federal.

• Los cuerpos de seguridad privada.2

Respecto a la procuración de justicia, se tienen los mecanismos establecidos en el sistema de control penal, de manera que se imparta justicia y se aplique el castigo correspondiente al infractor.

Ahora bien, es importante reconocer que, al menos en México, los estudios sobre la policía son escasos. Parte de la explicación estriba en la imagen que se tiene de los cuerpos policiacos como algo negativo o, en el mejor de los casos, como un mal necesario. Sus tareas incluyen la persecución de quienes atentan contra el bienestar de las personas y sus bienes, o de quienes de diversas formas transgreden el orden social, entregando a los infractores a la justicia, responsable de fincar los cargos y determinar las sanciones que disponga la ley.

LA COMPLEJA RELACIÓN ENTRE UNA Y OTRA

Policia comunitariaConforme a lo expuesto, uno de los actores centrales en la procuración de la seguridad pública es la policía, en tanto que para todo aquello que pueda poner en peligro la existencia misma de la nación, corresponde actuar a las fuerzas armadas como garantes de la seguridad nacional. Sin embargo, en la práctica esta distinción se torna compleja.

En el caso del narcotráfico, hasta mediados de los años ochenta era considerado un problema de seguridad pública porque, si bien le daba dolores de cabeza a algunos gobiernos locales y estatales, y en ciertos casos al gobierno federal, no se registraba una presencia importante de narcotraficantes extranjeros en el país, como tampoco de agentes de la Drug Enforcement Agency (DEA) estadounidense que pusieran en peligro la estabilidad del país.3

El principal problema radicaba, en todo caso, en el tráfico de estupefacientes rumbo a Estados Unidos, que usaba al territorio mexicano como paso, dado que el principal mercado de consumo estaba allá.4

Después de 1985 la situación cambió dramáticamente debido, en buena parte, a la crisis económica imperante, al deterioro del nivel de vida de la sociedad mexicana y a las fuertes presiones de la administración de Ronald

Reagan. En los siguientes años México se involucró en ambiciosas reformas económicas que disminuyeron la capacidad del Estado como proveedor de bienestar social y como garante de la seguridad. Como es sabido, las instituciones débiles posibilitan que el crimen organizado tenga márgenes más amplios de maniobra.

Así, las instituciones procuradoras de justicia se vieron rebasadas ante la necesidad de procesar y castigar a grandes capos de la droga; los cuerpos policiacos eran vistos como incapaces de reunir información y de efectuar análisis apropiados en torno al narcotráfico; las fuerzas de seguridad pública mostraron incapacidad operativa para perseguir y arrestar a los narcotraficantes y, por si fuera poco, las instituciones civiles mexicanas no fueron capaces de enfrentar las fuertes presiones procedentes de Estados Unidos para dar al narcotráfico un enfoque distinto al de seguridad pública.5

No menos importante es el hecho de que el consumo de estupefacientes en México ha crecido de manera exponencial, haciendo del país un mercado cada vez más atractivo como destino final. Fue así que el narcotráfico se convirtió en amenaza para la seguridad nacional.

La Constitución mexicana, en sus artículos 16, 20 y 89, fracción VI, establece la protección de los derechos de las personas, el proceso penal a desarrollar ante la comisión de delitos y las acciones que el Presidente de la República determinará para garantizar la seguridad interior y exterior de la nación, respectivamente.6 Las disposiciones de la fracción VI del artículo 89 constitucional sugieren que el Presidente puede recurrir al uso de las fuerzas armadas cuando las fuerzas de seguridad pública hayan sido desbordadas y la crisis en curso atente contra los intereses de la nación. En la citada fracción VI aparecen, además de “seguridad nacional”, las palabras “seguridad interna”. Al respecto, González Ruiz,

López Portillo y Yáñez señalan que “… el concepto de seguridad interior involucra la idea de tranquilidad y paz pública, que sin embargo no debe ser confundida con intervención de las fuerzas armadas en problemas de policía, ya que las instituciones armadas tienen objetivos funciones, aptitudes, entrenamiento y capacidades diversos a los de la policía…”.7

De lo anterior se infiere que, para los autores, seguridad interior es sinónimo de seguridad pública, con todo y que la propia Constitución menciona explícitamente a la seguridad pública en sus artículos 21 —en el que la caracteriza de forma muy completa—, 32, 73, 115 y 122.

En contraste, el único artículo constitucional donde aparecen las palabras “seguridad interior” es el 89, y no se le define.

HORA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

Ante la complejidad de los desafíos sobre seguridad que enfrenta el país, se requieren de soluciones igualmente complejas. Así, hay que trabajar en diversos ámbitos de manera sostenida, asumiendo que los resultados tomarán algún tiempo antes de manifestarse.

De entrada, un problema que se desprende de los conceptos anteriormente esbozados es que a la seguridad, sea nacional o pública, se le asume desde arriba, siendo el Presidente y/o los gobernadores, alcaldes y/o presidentes municipales, responsables de garantizarla. Sin embargo, con la ampliación del concepto de seguridad, partiendo de que no sólo son amenazas de carácter militar ni procedentes de otros Estados las que pueden poner en peligro la existencia de la nación, ni violentar el orden público, se ha acuñado el concepto de seguridad ciudadana, entendido, como explica Héctor Sandoval, a partir de que: “Este… concepto… nace de una noción amplia de la seguridad, que alcanza al Estado, a las personas y al desarrollo político, relacionadas no sólo con asuntos derivados de conflictos fronterizos, terrorismo, delincuencia o narcotráfico, sino con temas referidos a la desintegración social, la falta de empleo, accesos a los servicios de salud, condiciones de saneamiento, agua potable, educación, vivienda y sistemas de seguridad social”. De esta forma podemos observar que la amplitud del concepto de seguridad ciudadana se constituye en un tema que tiene un plano político y uno socioeconómico.8

Este concepto es interesante porque sugiere reconsiderar la seguridad pública, de arriba hacia abajo, en términos de atender las carencias más apremiantes que aquejan a las sociedades; y de abajo hacia arriba, pues es ahí donde se encuentran las verdaderas raíces de la inseguridad. Ya lo señalaban los titulares de El Universal recientemente: “El narco no se combate con violencia, sino con empleo”.9 Al respecto, la ciudadanización de las policías es una consecuencia de este replanteamiento.

Es en este tenor que se ha venido desarrollando el concepto de policía comunitaria: “… el sistema de policía comunitaria es definido como un método que asigna a un policía a un mismo sector o área determinada, conociendo y trabajando con los residentes que viven y laboran en ese territorio”.

Es así como estos dos actores trabajan juntos en identificar los problemas del área y colaboran en la búsqueda de soluciones a ellos, con lo cual la policía induce a establecer herramientas que aumenten la seguridad.10

Existen experiencias muy interesantes de programas piloto desarrollados en algunas ciudades latinoamericanas, donde la violencia derivada de las acciones del crimen organizado más la desconfianza hacia la policía se conjuntaban, lo que llevó a desarrollar programas de policía comunitaria. Sao Paulo, Brasil; Villa Nueva, Guatemala; Bogotá, Colombia, y Belo Horizonte, Brasil, cuentan ya con un trabajo importante en materia de ciudadanización de la policía, con distintos resultados, aunque, en general, se considera que es una iniciativa que vale la pena ponderar.

“La instauración de programas de policía comunitaria constituye un fenómeno cada vez más frecuente en América Latina, que responde a diversos factores… en primer lugar, a la falta de confianza pública predominante en muchos países respecto de la policía. En segundo lugar, a la necesidad de modificar estrategias para enfrentar un masivo incremento de la violencia presente incluso en los países considerados más seguros. Finalmente, a la necesidad de poner a la policía en sintonía con procesos de descentralización y modernización administrativos que ya tenían lugar en otros sectores del Estado…”.11

Con el fin de recuperar gradualmente espacios para que la seguridad pública regrese a manos de quienes estarían llamados a ser sus gestores, y para retirar paulatinamente a las fuerzas armadas de esta tarea, la idea de una policía comunitaria definida a partir de la noción de seguridad ciudadana, podría ser un punto de partida, en el entendido de que ello no deslindaría a las autoridades de la responsabilidad que tienen en el mantenimiento del orden público y en salvaguardar la seguridad de la nación. Se trata más bien de un enfoque distinto, donde las personas se reencuentren con la policía en beneficio mutuo.

Hay otra razón por la que iniciativas como la descrita serían deseables: si las fuerzas armadas se involucran cada vez más y con grandes contingentes en tareas de seguridad pública, cabe preguntar: ¿quién resguardará la seguridad nacional del país?

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