Sinuoso camino regulatorio

Aunque la aprobación de las reformas a la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario no estuvo exenta de contratiempos, hoy se cuenta con mejores condiciones de mercado

Apenas hace unos meses se reformó en México el marco legal que rige una actividad fundamental para la economía del cualquier país: el servicio ferroviario. Ya sea para el transporte de mercancías o de personas, el tren es de vital importancia por su rol de promotor y facilitador de otros sectores debido a su gran capacidad de transporte.

La reciente reforma a la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario (LRSF) se considera en términos generales una legislación de “segunda generación”, ya que significó ajustes a la anterior reforma publicada en mayo de 1995, que fue considerada un verdadero parteaguas al introducir grandes cambios que, entre otras cosas, abrieron al capital privado la participación en este sector prioritario y estratégico para el Estado.

Si bien está pendiente publicar el reglamento correspondiente a la LRSF, donde se abordan detalles que podrían marcar el rumbo del sector, en términos generales puede considerarse que hoy este sector cuenta con un mejor marco regulatorio, aunque todavía existen áreas de oportunidad. Lo anterior, pese a que el proceso de reforma en algún momento estuvo en riesgo de producir una legislación regresiva e inadecuada.

CUESTIONADO PROCESO LEGISLATIVO

Vale la pena repasar el proceso que dio origen a la reforma para entender y contextualizar el resultado final que tuvo. En febrero de 2014, al iniciar el periodo ordinario de sesiones de la Cámara de Diputados, se expidió un dictamen con una serie de modificaciones a la LRSF para ser turnada al Senado de la República para su valoración y eventual aprobación. El dictamen elaborado por la Comisión de Transportes de la cámara baja, se aprobó con 354 votos a favor, 36 en contra y nueve abstenciones.

Dicho dictamen surgió a partir de dos iniciativas presentadas entre octubre y noviembre de 2013 por los diputados Fernando Maldonado y Abel Guerra, del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y Esther Quintana, del Partido Acción Nacional (PAN). De lo aprobado por una amplia mayoría de diputados se pueden destacar tres aspectos principales:

Primero, fue cuestionable que no se tomó en cuenta la opinión del sector en su elaboración, en el entendido de que los diversos actores de la industria podían haber enriquecido el proceso.

El segundo es que, al no ser convocados a participar, la propuesta tomó prácticamente por sorpresa a los interesados en el sector ferroviario, quienes no tenían conocimiento del sentido en el que se planteaban a la cámara alta las modificaciones al marco regulatorio.

Finalmente un tercer aspecto, quizá el más grave, es que el dictamen se fundamentó en una exposición de motivos plagada de imprecisiones y datos francamente erróneos que establecían como conclusión que el sector era en términos prácticos un desastre. Nada más alejado de la realidad.

Una vez aprobado el dictamen en la Cámara de Diputados fue turnado para su análisis a las Comisiones Unidas de Comunicaciones y Transportes y de Estudios Legislativos del Senado. La reacción inmediata del sector fue manifestarse abierta y públicamente en contra del dictamen aprobado en una primera instancia.

EL FALLIDO PERMISIONARIO

La equívoca interpretación de la realidad del sector causó una justificada oposición, así como la creación de la figura de “permisionario”, la cual atentaba directamente contra los términos originales de las concesiones otorgadas a partir de la reforma de 1995, creando un esquema operativo híbrido entre el americano y algunas redes ferroviarias europeas.

El esquema en México consiste en concesiones verticalmente integradas y divididas regionalmente con periodos de exclusividad territorial hasta por 30 años. Esto quiere decir que cada concesionario opera en su territorio con sus locomotoras y tripulaciones, salvo en los casos donde está establecido un derecho de paso a otro concesionario.

Estos derechos de paso se establecieron en su mayoría desde que se diseñó el esquema de concesión a mediados de la década de 1990. La diferencia más significativa entre el esquema mexicano y el estadounidense es que en Estados Unidos las empresas ferroviarias son dueñas de sus vías y derechos de vía asociados, mientras que en México son propiedad del Estado y están concesionadas por 50 años renovables.

El esquema europeo resulta diametralmente distinto, ya que en la mayoría de los casos el sector está dividido en empresas operadoras y empresas que gestionan la infraestructura. Las entidades encargadas de la infraestructura normalmente son propiedad de los diferentes Estados nacionales, que funcionan en un modelo de redes abiertas, dando acceso a operadores tanto públicos como privados a circular con sus trenes, buscando generar mayor competencia.

La figura del permisionario habilitaría a casi cualquiera que contara con locomotoras y equipo de arrastre, circular en los territorios de los concesionarios, prácticamente sin restricciones. De haberse concretado, sin duda hubiera generado una atomización del mercado (no un nuevo mercado de transporte), cuya consecuencia hubiera sido no más flete ferroviario, sino el mismo flete en más trenes mucho más cortos y por lo tanto mayor saturación.

Esta situación también atentaba contra los intereses de los concesionarios, quienes han dedicado una enorme cantidad de recursos al mejoramiento y mantenimiento de las vías a su cargo, al aparecer un tercero que no ha participado de esa inversión a sacar provecho de ella.

Una vez que el dictamen llegó al Senado de la República, con la manifiesta oposición de muchas voces dentro del sector, provocó un ejercicio muy sano que debió haberse dado desde el origen. Las comisiones encargadas de dictaminar la reforma organizaron foros donde se escucharon posturas a favor y en contra de las reformas. Ahí se manifestaron los concesionarios, organizaciones de clientes del ferrocarril, entidades académicas así como cámaras industriales involucradas con el sector ferroviario.

El resultado de los foros permitió a las comisiones contar con los elementos para valorar cuestiones técnicas y económicas, que derivaron en las modificaciones que hizo el Senado. Los cambios incluyeron la eliminación del texto de la figura de permisionario.

SITUACIÓN ACTUAL

El proceso de concesión de los ferrocarriles de carga en México, iniciado hace casi 20 años, puede considerarse muy exitoso: la participación del ferrocarril en el mercado de transporte terrestre en ese periodo ha pasado de menos de 18 por ciento a casi el 27 por ciento.

Los concesionarios han invertido más de 7,500 millones de dólares en infraestructura y equipo; el tráfico de mercancías creció a una tasa media de más de 7 por ciento entre 1995 y 2012.

En términos de toneladas-kilómetro, los ferrocarriles mexicanos hoy mueven el doble de lo que transportaban antes de 1995 con menos de la mitad de empleados, alrededor de 55,000 en 1995 y menos de 20,000 en la actualidad, lo cual habla de un aumento muy notable en la productividad.

* El autor es consultor de Proyectos Ferroviarios en Audingmex y es miembro del Comité de Infraestructura de Transporte del Colegio de Ingenieros Civiles de México.

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