Finanzas municipales en tiempos de austeridad

peones DineroDe manera tradicional, los más diversos análisis y estudios acerca de los municipios en México han enfatizado las restricciones presupuestales como una de las principales limitaciones para el desempeño de las autoridades de este ámbito de gobierno. Se señala reiteradamente que la distribución de los ingresos fiscales les es adversa, de modo que para los cerca de 2 mil 500 municipios del país, sólo corresponde alrededor de un 4 por ciento de la recaudación por impuestos federales, distribuidos a través del sistema de participaciones. También se citan las dificultades para incrementar sus ingresos propios, principalmente la necesidad de conservar actualizada su base catastral, imprescindible para el cobro de los impuestos inmobiliarios.

Aunque estas afirmaciones, así como otras más que las complementan y amplían, siguen siendo válidas en lo general, puede asegurarse que en los últimos años, particularmente a partir del 2000 y muy probablemente hasta 2008, las finanzas públicas municipales han experimentado un importante cambio de tendencia, lo que ha permitido una ampliación permanente de sus presupuestos a niveles bastante superiores a la inflación.

El propósito primordial de este artículo estriba en describir en líneas generales cómo se presentó este súbito incremento en los recursos municipales, a qué dedicaron los ayuntamientos los crecientes ingresos y, sobre todo, concluir por qué este auge no continuará en el futuro inmediato y qué lecciones pueden extraerse de este período, que bien podemos calificar como de “vacas gordas”.

Incremento en los ingresos de los municipios

Ingresos brutosLa tarea de contar con información oportuna y confiable en materia de finanzas públicas municipales ha sido atendida, con creces, por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), que nos ofrece información con sólo un par de años de retraso. Esta información cubre los montos agregados correspondientes a los municipios de cada estado (y, por extensión, el total nacional), así como una muestra de los 300 municipios más representativos.

Si utilizamos la información de los ingresos para el conjunto de los municipios del país y elaboramos una comparación entre los años 2000 y 2006 (datos disponibles más recientes), tal como puede verse en el cuadro 1, nos encontramos que en este período el total de los ingresos brutos de los municipios creció un 125 por ciento, lo que es virtualmente cuatro veces el nivel inflacionario, que se estima en 29.78 por ciento. Dicho en otros términos, el conjunto de los municipios presentó en 2006 un presupuesto real 73.9 por ciento más alto que el presentado en 2000.

¿Qué factores explican este súbito incremento en los presupuestos municipales? No hay duda de que la causa más importante se encuentra en el crecimiento notable de las transferencias que reciben los municipios, ya sea que se trate de transferencias de “libre asignación” (participaciones) o de “recursos etiquetados” (aportaciones). Juntos, ambos conceptos de transferencias significaron un incremento de más de 67 mil 500 millones de pesos, 63 por ciento del incremento de recursos total. El crecimiento en la recaudación de impuestos federales, la relativa estabilidad en los niveles de precios y el crecimiento económico, las reformas legales para fortalecer las transferencias a municipios y, sobre todo, el incremento notorio de los ingresos petroleros, son las explicaciones de ese crecimiento.

Incrementar los impuestos propiosSin embargo, no toda la dinámica de crecimiento de los ingresos municipales provino de las transferencias; es también de llamar la atención el esfuerzo por incrementar los impuestos propios y el uso creciente del financiamiento (deuda pública). Contra lo que podría pensarse a priori, los gobiernos municipales sí han sido capaces de incrementar sus ingresos propios a tasas más altas que las transferencias que reciben; el problema se encuentra en que esos impuestos apenas representan un poco más del 10 por ciento de sus ingresos totales, y todavía es muy notorio el atraso general en que el país se encuentra en cuanto al cobro de los impuestos inmobiliarios, principalmente el impuesto predial.1

Adicionalmente, las condiciones de estabilidad macroeconómica (principalmente en términos de las tasas de interés) y la existencia de nuevas reglas para el otorgamiento de las participaciones federales como garantía crediticia, han llevado a los municipios a contratar mayor deuda. Así, mientras que en el 2000 los ingresos por financiamiento representaban menos de 2 mil millones de pesos, para 2006 superaban los 11 mil millones.

Incremento en los gastos municipales

Egresos brutosDado que en 2006 los mayores ingresos de los municipios se tradujeron en gastos públicos superiores, es pertinente preguntarse cómo han gastado sus ingresos adicionales, lo que se puede constatar en el cuadro 2.

El mayor crecimiento en los gastos públicos municipales en este período, como parece ser el caso también de los gobiernos federal y estatales, provino de un aumento en los pagos por servicios personales, es decir, la nómina de los servidores públicos, que aumentó más de 140 por ciento. Muy probablemente esto es un resultado combinado de una mayor plantilla laboral y también de incrementos salariales sensiblemente mayores a la inflación.

Sin duda, se requieren análisis adicionales para poder concluir acerca del efecto de estos gastos en términos de la cantidad y calidad de los servicios públicos, o si se trató fundamentalmente de un crecimiento en el aparato burocrático.

Otro capítulo de gasto con incrementos notables ha sido el de “Obras públicas y acciones sociales”, confirmando la hipótesis de que los gobiernos municipales han incrementado sensiblemente la construcción de infraestructura y también el gasto en “acciones sociales”, tales como la seguridad pública y el desarrollo de los sectores económicos.

También debe destacarse el incremento en los servicios generales que adquieren los municipios (tales como arrendamiento de inmuebles, electricidad, teléfono, telecomunicaciones, difusión, comisiones bancarias, etcétera) y el aumento en los pagos por el servicio de la deuda pública, que son consecuencia natural del mayor endeudamiento de los ayuntamientos.

A partir del análisis de esta información puede concluirse que, grosso modo, el crecimiento real de casi 75 por ciento en los presupuestos municipales entre 2000 y 2006 ha sido consecuencia de mayores transferencias federales (participaciones y aportaciones), mayores impuestos municipales y un uso más intenso de la deuda pública, y que esos recursos se han usado, principalmente, para pagar mayores gastos en servicios personales, obras públicas y servicios sociales, servicios generales y el pago de la deuda pública.

Ante este escenario es inevitable preguntarse si este crecimiento sostenido en los presupuestos municipales podrá continuar en los próximos años.2

Efectos adversos

MonedasLa existencia de la crisis financiera para la mayor parte de los países del mundo a partir de finales de 2008, tendrá sin duda consecuencias negativas sobre el crecimiento económico. Economías sin crecimiento o en fase recesiva, se traducen inevitablemente en una menor recaudación fiscal, principalmente en los impuestos directos o al ingreso, que dependen de las ganancias empresariales y de los niveles de empleo. Por el frente externo, las economías estancadas o en recesión no generan una mayor demanda de energía, por lo que los precios del petróleo no podrán continuar en niveles altos. Estos dos efectos combinados harán que la recaudación fiscal federal no pueda sostener su crecimiento, y si la recaudación fiscal no crece, tampoco lo harán las transferencias a los municipios, cuyo monto depende precisamente de ella. Por ello se considera que el escenario no podrá continuar sin variaciones en los próximos años.

Sin embargo, es muy factible que en 2009 no se presenten aún todos los efectos del nuevo escenario financiero desfavorable: por una parte, el gobierno federal contrató una cobertura para que se garantice un precio promedio de la mezcla de petróleo de exportación de 70 dólares por barril y, por la otra, existe un Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que permitiría subsanar la reducción en las participaciones federales. Por esto, casi seguramente, los principales efectos adversos no se manifestarán sino hasta 2010.

Es por ello que puede afirmarse que el presente año es fundamental para que los gobiernos municipales tomen, en la medida de sus posibilidades, acciones que les permitan estar mejor preparados para enfrentar un escenario económico adverso, tal como no se ha presentado prácticamente en los últimos diez años. Esas acciones deben incluir, entre otras, una revisión minuciosa de sus gastos corrientes, principalmente en el capítulo de servicios personales; una estrategia para fortalecer la recaudación de sus impuestos propios, en especial el impuesto predial, y un análisis minucioso de su endeudamiento público, que pueda, en su caso, conducirlos a una reestructuración favorable de sus vencimientos.

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