Los ayuntamientos al inicio del siglo XIX en México

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PinturaEn 1808, el secuestro de Fernando VII y la imposición de Pepe Botella como soberano español, respaldada por Napoleón, desataron la revolución liberal en España, cuyos efectos, al cruzar el Atlántico, fueron conocidos con el nombre de “Revolución Hispánica”. Esta coyuntura histórica, tanto en la península como en los territorios de ultramar, se sintetizó en una pregunta plagada del espíritu de la Ilustración: ¿en quién recae la soberanía? Tras haber llamado a Cortés, la respuesta fue emitida claramente: en la representación territorial de los pueblos asentados a lo largo y ancho del Imperio.

Para el caso mexicano, el orden político derivado de Cádiz realmente institucionalizó lo que de facto existía desde 300 años atrás; es decir, la dominación española fue el resultado de “un pacto informal” en el que la Corona delegó a los beneméritos una parte sustantiva de las potestades locales a cambio del ejercicio pleno del poder central. De este modo, la centralización en la Nueva España existía, pero de manera selectiva con respecto a un inmenso mar de autonomías inscritas en espacios coloniales novohispanos que se encontraban coordinados, más no jerarquizados.2 Ahí estaba el gran reto de Cádiz: establecerse como un parlamento imperial que, antes de representar, debía estratificar los espacios. Para tal efecto, tenía que romper con las estructuras de poder tradicionales que las reformas borbónicas no habían logrado afectar. Así, siguiendo la lógica de “los cuerpos intermedios”, los constituyentes de 1812 encomendaron a la diputación provincial dos tareas muy tensionadas: a) en la estructura, desempeñarse como una institución bisagra entre los intereses del centro político colonial con respecto a los detentados por las periferias, y b) en la función, vigilar y perpetuar el ejercicio constitucional de los ayuntamientos.3

Evidentemente, los movimientos pro independentistas reconfiguraron la puesta en práctica de estas dos facultades. Desde el punto de vista de las élites novohispanas, la independencia representaba un escape ante el peso de los impuestos coloniales; para los ayuntamientos, por su parte, la insurgencia representaba una oportunidad rentable para combatir el centralismo y afianzar la soberanía de los pueblos a partir de la recaudación de imposiciones indirectas.4 Bajo este supuesto económico, quedó suscrito el sistema de distensiones políticas existentes entre las diputaciones y los ayuntamientos, motivado, a su vez, por una vecindad centrípeta dependiente de la especificidad de cada espacio geohistórico mexicano, producto, en buena medida, de una realidad imposible de ser objetivada a tabula rasa.5

No obstante, el retorno de Fernando VII al trono español puso punto final a la pregunta ilustrada; pero fue un hecho que de ningún modo interrumpió la reconfiguración de los espacios novohispanos. La abolición de la Constitución de Cádiz y la restauración de los viejos órdenes coloniales, subdelegaciones e intendencias, intensificaron una serie de resistencias locales autonomistas que operaron a favor del separatismo.

LA REVOLUCIÓN TERRITORIAL

Pintura 2Para el año 1820, tras el regreso del documento gaditano, los ayuntamientos reinstaurados emergieron como “los agentes principales”, como los detentadores reales del poder entre un conjunto de diputaciones provinciales erigidas, esta vez, a la manera de cuerpos independientes del poder central y con dominio absoluto sobre sus propios asuntos.6 En esencia, ésas fueron las variables de orden de la “revolución territorial”: una suerte de reivindicación popular del principio autonomista, aparejada al crecimiento exponencial del espacio de contención y asociación política de diputaciones y cabildos.7

¿Cuáles fueron las implicaciones de esta reconfiguración espacial? A principios de la segunda década del siglo XIX, la Nueva España resguardaba un total de 630 ayuntamientos; tan sólo en Oaxaca, en 1812, subsistían 90 repúblicas de indios que, para 1821, quedaron parcialmente comprendidas en los 200 ayuntamientos existentes. 8 En 1803, en la intendencia de México había mil 245 repúblicas y 45 alcaldías mayores; para 1821 únicamente se contaban 202 ayuntamientos constitucionales, y ya se habían perdido un gran número de gobiernos indígenas. Yucatán no fue la excepción a la regla: entre 1814 y el año de la consumación de la Independencia, cientos de repúblicas perecieron, ya que allí se pasó de 108 a 178 cabildos.

En Tlaxcala, la abolición de cabildos exclusivamente indígenas y centralistas abrió las puertas a una amplia gama de cabeceras que se declararon independientes de la capital tlaxcalteca; finalmente, se reconocieron 42 ayuntamientos para 1822. Esta situación contrasta con los casos de Guanajuato y San Luis, regiones de menor concentración indígena que, entre los años 1820 y 1822, crearon de manera mucho menos tensionada 22 y 52 ayuntamientos respectivamente. Detrás de la multiplicación de los espacios existía una mecánica de incentivos redituable para criollos y mestizos, pero profundamente desfavorable para los pueblos indígenas en los espacios donde éstos no eran mayoría o simplemente estaban dispersos geográfica, lingüística o étnicamente.

Pintura 5En consecuencia, la desaparición progresiva de las repúblicas de indios, en aras de la igualdad jurídica y de la modernidad, no sólo implicó el detrimento de sus usos y costumbres, sino la imposibilidad de controlar de manera directa sus recursos públicos. Por otra parte, donde los indígenas no eran fusionados con las élites criollas y mestizas, los ayuntamientos, más que “una comunidad jerárquica de sujetos colectivos”, eran la piedra de toque entre una tradición corporativa propia del antiguo régimen y una soberanía compartida producto de una revolución liberal.9

Durante el primer periodo gaditano (1812-1814), los ayuntamientos, al tiempo que se hicieron promotores del sufragio en los territorios de sus provincias, reforzaron sus atribuciones gubernamentales, jurisdiccionales y fiscales.

De igual manera, y una vez más de forma muy diferenciada a lo largo de la Nueva España, se convirtieron en los mediadores por excelencia entre los sistemas centrales de recaudación y provinciales, y los contribuyentes locales. Por tanto, bajo las labores de un estricto cogobierno, los cabildos se erigieron como maquinarias de ejercicio continuo de instrucciones, pues encomendaban a sus diputaciones la resolución de problemas múltiples: la tenencia de la tierra; la regulación y disminución de los derechos eclesiásticos; uso de bosques, pastos y aguas; cuestiones limítrofes y étnico-identitarias.

LOS MUNICIPIOS Y EL NUEVO ORDEN

Pintura 3Sin embargo, durante el segundo periodo gaditano (1820- 1822) las diputaciones se adhirieron al Plan de Iguala y Casa Mata, con lo que fracturaron de manera definitiva los últimos resquicios del orden colonial. Este hecho fortaleció la esfera de influencia de las diputaciones provinciales, al grado de ponerlas en condiciones de ventaja ante las figuras de los jefes políticos tradicionales. A partir de entonces, las diputaciones empezaron a ser consideradas como un “supremo gobierno”, responsable del control de la hacienda pública, de organizar a las tropas y a la milicia. En razón de lo mismo, apoyaron la implementación del federalismo con el único objetivo de afianzar su control sobre una serie de contribuciones fiscales y controles administrativos originalmente depositados en los ayuntamientos.10 Por esto, no fue algo fortuito que de la estructura provincial se derivaran los congresos constitucionales del México independiente.

Pero el empoderamiento de las diputaciones no fue en detrimento de los ayuntamientos; por el contrario, sí implicó la emergencia de un dilema que dominaría el resto del siglo XIX mexicano: ¿federalismo de estados o de municipios?11 En el fondo, la disyuntiva encubría, por parte de los estados y territorios, una lógica de recaudación descentralizada que, al interior de los mismos, debía convertirse en una captación centralizada capaz solventar el gasto público y aminorar con éxito el déficit presupuestario generado por una diversidad exorbitante de municipios. Claramente, la revolución territorial del periodo poscolonial estaba cobrando su factura —por cierto, ese fue el problema recurrente cada vez que se discutía sobre formas de gobierno en el México independiente.

Para los tiempos de nuestro primer constituyente, la reconfiguración del espacio estaba lejos de haber terminado: caso emblemático fue la creación del Distrito Federal, producto de una escisión largamente impugnada por el Estado de México. Por lo anterior, a partir del 18 de noviembre de 1824 sería la Federación la que cobraría las jugosas rentas de la Ciudad de México.

Pintura 4Mucho más complejo fue el asunto de Huejutla, que el 10 de junio de 1823 convocó a los demás ayuntamientos de la Huasteca —San Luis, Puebla, México, Nuevo Santander y Veracruz— para formar una nueva provincia de mayoría indígena. Aunque se impuso el control de la diputación de San Luis, el conflicto devino en largas discusiones sobre el control de los estancos y los impuestos del tabaco que, inclusive, llegaron a la etapa federal. Finalmente, el 15 de enero de 1824, el ayuntamiento de Huamantla dirigió una representación al Congreso, apoyada por cinco ayuntamientos, a favor de la unión de Tlaxcala al estado de Puebla. Pero el 24 de noviembre los diputados tomaron una decisión salomónica y la declararon territorio.

Como puede constatarse, no sería una exageración argumentar que en este país los municipios nacieron antes que la República y, dicho sea de paso, lo hicieron bajo el sendero de una monarquía moderada cuya ancla de legitimidad durante mucho tiempo fue el Plan de Iguala.12 En consecuencia, el antiguo eje gaditano “vecindad-ciudadanía”, encaminado a limar las asperezas sostenidas entre las autoridades y las soberanías de los pueblos, a partir del gobierno de Guadalupe Victoria estaría sujeto a los equilibrios de un sufragio predominantemente indirecto y altamente diferenciado. Su punto de partida, de nueva cuenta, serían los municipios, pero esta vez entendidos como bisagras de un nuevo orden donde funcionarían como contrapeso territorial entre los gobernadores, el poder central y las legislaturas locales. El objetivo de todo ello: limitar el área de influencia militar y fiscal de la Federación en los estados.

Esta compleja red de distensiones entre poderes y equilibrios de prominencia echó hondas raíces a lo largo del siglo XIX mexicano, al grado de que una vez agotados tanto el confederalismo como el unitarismo, el diseño federal de la segunda mitad de esa centuria todavía sujetaría los términos de su gobernabilidad a “una relación contractual, pactista, entre estado y pueblos”, en la que los ayuntamientos electivos cobrarían poderes jurisdiccionales autónomos, dándole por primera vez a la ciudadanía cierta dimensión de autogobierno localista.13 En lo sucesivo, allí radicaría la legitimidad del municipio en México.

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