Dilemas de la institución municipal

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Dilemas de la intitucion municipalEn nuestro país, históricamente y debido a una tradición eminentemente centralista en la forma de gobernar, se ha tratado al municipio más como una instancia puramente administrativa —la última y menos relevante— que como un pleno nivel de gobierno.

Pese a que en la Constitución de 1917 se le reconoce autonomía, y aún más, se establece como un eje articulador y base de la nación mexicana, en los hechos y pese a los intentos reformistas que cobraron especial fuerza a partir de los años ochenta del siglo pasado, no se le ha dotado de las atribuciones y recursos que requiere para atender a la población. Y esto es importante, ya que justamente el ayuntamiento es el ámbito donde la relación entre gobernantes y gobernados es más estrecha.

En este trabajo los autores desarrollan de maneras descriptiva y prescriptiva el proceso de reforma que en la materia ha experimentado Oaxaca —el estado con mayor número de municipios del país— en las últimas décadas, especialmente en lo referente a los ayuntamientos con población mayoritariamente indígena, la mayoría de ellos bajo el régimen de usos y costumbres.

 

Para dicho análisis, en el libro se parte de una definición clásica del Estado que contiene nuestro marco constitucional, que en este caso es aplicada al municipio: una unidad política integrada por tres componentes fundamentales: el territorio, la población y el gobierno. Además de esos elementos, de la lectura del libro hay que agregar un cuarto, también muy importante para el tema de la autonomía: el del carácter indígena de la población, que es un asunto muy polémico por la dificultad que implican tanto su definición teórica —que, finalmente, es el de la identificación cultural— como por los problemas metodológicos que trae consigo.

En Oaxaca, que es la entidad con más grupos indígenas del país, se ha realizado uno de los mayores esfuerzos en lo que se refiere a la política del reconocimiento. En efecto, desde 1995 su legislación abordó directamente un problema político fundamental para la autonomía municipal: el sistema electoral.

Éste tiene hoy características diversas establecidas en la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas de 1998, y en el Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca, de 1997.

Por ello hoy se tienen en Oaxaca dos formas de elección distintas: por una parte, las del derecho consuetudinario —el sistema comúnmente llamado de “usos y costumbres”—, que rige en 418 municipios de la entidad, y por otra la de la democracia liberal —el sistema de partidos—, que es vigente en sólo 152.

Una de las aparentes paradojas del sistema electoral que tiene Oaxaca, es que no forzosamente en municipios con población mayoritariamente indígena se realizan elecciones por usos y costumbres —esto está muy relacionado con los procesos de urbanización, crecimiento poblacional y la imposibilidad práctica de realizar asambleas—, mientras que ese procedimiento también es utilizado en municipios con una mayoría de pobladores no indígena. Otra es que el sistema consuetudinario, si bien puede permitir la reproducción del poder caciquil, en algunos casos también ha sido un instrumento para removerlo.

Por supuesto, el sistema electoral oaxaqueño no ha estado exento de problemas que requieren de reflexión en ámbitos muy distintos, desde el filosófico —los autores mencionan la discusión del multiculturalismo acerca de la ciudadanía y la forma de conciliar los derechos individuales y las identidades colectivas— hasta el propiamente jurídico. Pero, como concluyen los autores, actualmente el gran desafío del sistema consuetudinario es “generar los acuerdos y consensos necesarios para hacer los cambios en las reglas, procedimientos e instituciones comunitarias que respondan a las necesidades actuales, consideren a todos los actores locales y garanticen su representación en el gobierno local”. Es decir, la cuestión es responder al problema de la inclusión.

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