Guía para una mejor gobernanza

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DocumentosHace un año publicamos consideraciones sobre la importancia de los Libros Blancos como testimonio institucional al concluir una gestión de la administración pública, ya que permiten ubicar en su contexto la toma de decisiones realizadas.

Prácticamente toda la administración pública federal y una parte de los gobiernos estatales y municipales concluyen en 2012 su periodo de gestión. Tanto a nivel federal como local, se inicia la elaboración de Libros Blancos conforme los lineamientos que emitan los órganos responsables. Con variaciones en su metodología, coincidirán en cuanto a perfeccionar criterios para transparentar y hacer accesible la información que clarifique las decisiones de gobierno.

Diferentes áreas participarán en la elaboración de los Libros Blancos, lo cual implicará distintas presentaciones y sobre todo redacciones, que pueden confundir al lector si no se homologa y organiza la información adecuadamente. Por tanto, es necesario que se cuente con un equipo especializado en cuidar la redacción y confirmar que lo escrito refleje fielmente lo que se quiere explicar, en forma clara y congruente.

Se recomienda una introducción al documento que resuma contenidos, ubicando los objetivos que se buscaron y los logros obtenidos. También que explique las variaciones que se registraron y las causas que las motivaron para mejorar metas, redefinirlas o incluso cambiarlas, con el fin de cumplir con las funciones y atribuciones encomendadas. Posteriormente, el propio documento irá detallando los aspectos más relevantes con su soporte técnico

La legalidad es fundamental. No basta con haber cumplido objetivos o con explicar las causas que motivaron cambios. Es muy importante señalar siempre el marco legal en el cual se fundaron las decisiones y cómo se aplicó la normatividad en la materia para el logro de un fin.

Cuando se abordan casos resolución de conflictos, que involucran negociaciones, las cuales no necesariamente responden a la lógica de las normas administrativas, es imprescindible enmarcar la legalidad de los acuerdos y los compromisos adquiridos, así como su cumplimiento, que no fueron parte de los presupuestos ni de los programas originalmente autorizados. Agregar los oficios con las solicitudes y autorizaciones respectivas es conveniente.

El ejercicio de plasmar en Libros Blancos un testimonio de gobierno constituyó un antecedente de la cultura de la transparencia, que hoy cuenta con una ley específica. Informar permite mejorar la necesaria comunicación entre gobierno y sociedad para contribuir a la gobernabilidad de una ciudadanía cada vez más demandante del respeto a sus derechos.

En el caso de los Programas Operativos Anuales (POA), éstos son la expresión presupuestal a la satisfacción de necesidades de la población. No se trata de tomar la tarea de los Libros Blancos como la de llenar cuadritos con datos, sino que se busca respaldar decisiones que se explican en un entorno y momento determinado.

Juzgar resultados a “toro pasado”, cuando las condiciones han cambiado, puede llevar a errores y derivar en supuestas irregularidades que es mejor aclarar de antemano. El ejercicio de gobierno y su expresión administrativa son complejos y, por tanto, requieren de explicación. Un Libro Blanco constituye precisamente esa expresión.

Así como las auditorías de gestión han evolucionado y ya no se elaboran únicamente para evaluar hechos consumados, en materia de transparencia y de información ambién estos documentos han evolucionado.

PARTICIPACIÓN PLURAL

Apoyo legalHoy compartimos la experiencia de gobernanza en la Unión Europea (UE), la cual desarrolló la elaboración del Libro Blanco al comenzar el año 2000, como una respuesta de las naciones de esta región a los problemas de gobernabilidad para responder principalmente a las demandas económicas y sociales de los ciudadanos y que los estados miembros no eran capaces de satisfacer aisladamente.

En el contexto de conformar una nueva identidad, la UE abrió un proceso con el fin de asociar a un mayor número de organizaciones y personas en la formulación de políticas públicas de forma transparente, y en la cual los participantes fueran corresponsables de la ejecución, en su ámbito.

La elaboración de un Libro Blanco requirió el esfuerzo de todos los niveles de gobierno, así como de las organizaciones de la sociedad civil, de los funcionarios que concluían y de los que asumían nuevos encargos.

La metodología utilizada para elaborar el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea otorgó a sus ciudadanos el poder para que participaran en plantear soluciones a los problemas económicos y sociales, como desempleo e inseguridad, entre otros.

En México, el Artículo 26 de la Constitución Política, así como los Artículos 4 y 20 de la Ley de Planeación, disponen que el Gobierno Federal presente el Plan Nacional de Desarrollo (PND) que habrá de regir las acciones en su periodo de seis años. Conforme a lo establecido en los Artículos 5 y 21 de la Ley de Planeación, el Ejecutivo remite, a su vez, este PND al Congreso de la Unión para los efectos previstos en la ley.

En México ya existe un mecanismo de consulta popular para la elaboración de un PND sexenal, los métodos y formas de la participación ciudadana en la formulación de políticas públicas ha evolucionado notablemente, no obstante, la gobernabilidad depende de procesos eficientes de administración que satisfagan necesidades de los gobernados, mismos que expresan su opinión a través de los procesos democráticos de representación, con sus variaciones; por ello, se debe mejorar la administración pública e innovar sus métodos.

A pesar de los avances, los desafíos que México enfrenta en ámbitos sociales y regionales son enormes, así que retomar la experiencia europea para la gobernanza e iniciar un ejercicio de elaboración de un Libro Blanco para un rediseño institucional y la elaboración de políticas públicas, es una posibilidad. Éste puede nutrir la reflexión y colaborar en la definición de las políticas públicas de largo plazo, con el fin de asociar a un mayor número de personas y organizaciones en la formulación, transparencia e instrumentación de las mismas.

En el país, la participación del Congreso Mexicano en el proceso de planeación está acotada pues se privilegia la responsabilidad del Ejecutivo Federal en la conducción del desarrollo por sus propias atribuciones y funciones. No intentamos polemizar sobre el tema, tan sólo apuntar que es impostergable mejorar los esquemas de formulación de políticas públicas para la gobernanza.

De esta forma, el Libro Blanco sería un instrumento que además establecería una agenda legislativa directamente vinculada al desarrollo nacional y regional. También, permitiría trabajar en la modificación o adecuación de leyes, de marcos regulatorios, e incluso, evaluar la creación de nuevas “instituciones jurídicas” y su ámbito de operación.

LA PROPUESTA

ArchivosLa elaboración del Libro Blanco propone una serie de medidas: en primer lugar la creación de una comisión que lo elabora. En el caso europeo, la Comisión se conforma por los 27 comisarios, uno por cada país de la UE. Cada uno de éstos tiene competencias en ámbitos de actuación específicos. El Presidente es elegido por el Consejo Europeo.

Así mismo, se le dotó de personal compuesto por administradores, abogados, economistas, traductores, intérpretes, asistentes y especialistas, todos ellos organizados en departamentos denominados Direcciones Generales.

En México, la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) ha funcionado de alguna manera en este ámbito de coordinación institucional entre programas sectoriales y regionales; pero aún está ausente la visión de gobernanza en términos de participación ciudadana, de opinión pública, de la sociedad y sus grupos organizados.

En el caso europeo, la Comisión abrió un proceso de consulta en el cual participan las instituciones responsables de los grandes temas.

La consulta dura el tiempo necesario para recabar la información de organizaciones e individuos que se interesan, por sus propios objetivos, en la formulación de políticas públicas y se realiza a través de distintos medios.

Como parte del desarrollo del Libro Blanco se estableció el impulso de una mayor participación de todos los actores sociales en el proceso; así como el desarrollo de mejores políticas y normativas con mayores resultados.

En el primer caso, las instituciones establecieron una comunicación más activa con la opinión pública sobre las cuestiones nacionales. La información se recabó a nivel nacional y local en coordinación con autoridades locales, organizaciones empresariales y sociales, y redes existentes.

En este tema, las tecnologías de la información también desempeñaron un papel muy importante. Se creó una red web, una plataforma interactiva de información, diálogo y debate, conectando las distintas redes que operan para evaluar los métodos e instrumentos propuestos para el cumplimiento de los objetivos.

La Comisión, al fomentar la participación de las autoridades locales, los ciudadanos y organizaciones, creó un mayor sentido de responsabilidad y compromiso en los procesos de elaboración de políticas públicas.

Cada autoridad local organizó amplias consultas en el marco de su competencia para proponer acciones complementarias a nivel comunitario, con el fin de coordinar a los tres ámbitos de gobierno para que se impulsara:

a) La elaboración de políticas a nivel comunitario

b) La aplicación, con mayor flexibilidad y oportunidad, de las legislaciones y programas

c) Mayor coherencia general de las políticas, sobre todo en ámbitos como el transporte, la energía o el medio ambiente

Además de aplicar un nuevo y más integrador enfoque en la elaboración de las políticas, la Comisión potenció mayor confianza y certidumbre al fundamentar decisiones en datos duros y la opinión de los expertos sobre la que basa su acción

Para establecer una conexión entre un nuevo gobierno y sus ciudadanos es preciso definir claramente las políticas y objetivos en el marco de una visión global de las metas y las prioridades que implican.

Las instituciones y los gobiernos estatales y municipales deben, a su vez, colaborar en la configuración de una estrategia global del desarrollo. Un ejercicio de reconducción contribuirá a orientar y evaluar reformas de las políticas existentes, ya sea para fortalecerlas o para rediseñarlas.

Esta Comisión puede ayudar a dichos propósitos y conducir la participación social organizada para coadyuvar a que se obtengan presupuestos, marcos normativos adecuados, que fomenten la innovación y la corresponsabilidad.

Las opciones que plantea este modelo de Libro Blanco, que la UE utilizó para la gobernanza y el diseño de instituciones y políticas públicas, pueden ser retomadas lo mismo a nivel federal o local; claro que tendría que adaptarse este proceso a la legislación existente y a las experiencias en la materia de planeación, evaluación y coordinación.

La integración de la Comisión con concurrencia de los gobiernos Federal y locales, así como de los Poderes, y de la sociedad civil organizada; la conformación de la agenda y las prioridades; la utilización de diversos instrumentos y tecnologías de la información para desarrollar políticas públicas, son aspectos a desarrollar para un diálogo efectivo y productivo, que sin duda expondrá intereses contradictorios entre regiones y sectores productivos, las cuales necesariamente deben ser resueltas por la autoridad, en beneficio del interés general.

Esta nueva versión del Libro Blanco puede ayudar a responder dichas contradicciones al clarificar la toma de decisiones en un contexto que beneficie al país en su conjunto. Cumplir con las expectativas de los ciudadanos o explicar las limitaciones económicas, sociales y medioambientales que las enmarca, puede ayudar a mejorar la comprensión del ejercicio de gobierno y alentar la participación social en la resolución de las mismas.

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