“Todas las leyes que apoyan la impunidad caen. A veces la justicia universal se topa con dificultades para no investigar crímenes que no prescriben, dificultades en forma de olvido, perdón o amnistía”.
Baltasar Garzón.[1]

Durante el Proceso Electoral 2018, los mexicanos hemos escuchado diversas propuestas hechas por los candidatos que aspiran a la Presidencia de la República. Una de las más polémicas, tal vez, es la sugerida por el candidato del Partido Movimiento Regeneración Nacional (MORENA), Andrés Manuel López Obrador (AMLO); quien ha planteado la posibilidad de otorgar “amnistía” a criminales.

Dicha figura jurídica se encuentra establecida en el Código Nacional de Procedimientos Penales, en su artículo 485, el cual, efectivamente permite que “la pretensión punitiva y la potestad para ejecutar penas y medidas de seguridad se extingan, entre otras causas, por indulto y amnistía”. Sin embargo, este ordenamiento no detalla en qué consisten uno y otra, ni señala los procedimientos respectivos.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), es en donde nacen ambas figuras legales. El numeral 89 reconoce como “facultades y obligaciones del Presidente: XIV. Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales”. Y el precepto 73, otorga al “Congreso la facultad: XXII. Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federación”.

Como se puede observar, el indulto es un acto del Poder Ejecutivo y la amnistía es un acto del Poder Legislativo. Aunque cabe aclarar que, la iniciativa de ley para la creación de una amnistía puede ser presentada por el Presidente de la República; pues es una atribución dada a Este último, en la fracción I del artículo 71 de la CPEUM, la de iniciar leyes.

El indulto se puede entender como “la gracia o perdón que excepcionalmente concede el Jefe de Estado, de forma total o parcial a favor de una persona respecto de una pena”.[2] Y la amnistía ha sido definida, como el “acto del Poder Legislativo que ordena el olvido oficial de una o varias categorías de delitos, aboliendo bien los procesos comenzados o que han de comenzarse, [o] las condenas pronunciadas”.[3] Mientras que el primero tiene alcances personales, la segunda tiene alcances generales (para toda la población que se encuentre en los supuestos normativos).

El Indulto tiene efectos Ex Nunc (desde ahora-hacia el futuro), a partir de que se concede. Y la amnistía opera Ex Tunc (desde siempre-con efectos retroactivos), a partir de que surgió el acto o actividad objeto de olvido. El primero únicamente representa el perdón de la condena, pero no desconoce que se haya cometido el ilícito. Y el segundo, legalmente borra el pasado. 

Ahora bien, ¿cuál sería el escenario de México ante el Derecho Internacional del que somos Parte, con una ley de amnistía?

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) reconoce que, “los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), con independencia de que el Estado mexicano haya sido parte en el litigio ante dicho tribunal, resultan vinculantes (obligatorios) para los Jueces nacionales al constituir una extensión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), toda vez que en dichos criterios se determina el contenido de los derechos humanos establecidos en ese tratado”.[4] En consecuencia, son criterios obligatorios para el Estado mexicano.

Cabe destacar que, México es parte de la CADH, adoptada en la ciudad de San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 y publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 07 de mayo de 1981.

Respecto a la amnistía, la Corte IDH a través de la Opinión Consultiva OC-11/90, señala que, “el artículo 1 de la Convención obliga a los Estados Partes no solamente a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella, sino a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdicción. La Corte IDH ya ha expresado que esta disposición contiene un deber positivo para los Estados. Debe precisarse, también, que garantizar implica la obligación del Estado de tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce. Por consiguiente, la tolerancia del Estado a circunstancias o condiciones que impidan a los individuos acceder a los recursos internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violación del artículo 1.1 de la CADH”.[5]

Así, en diversas jurisprudencias, la Corte IDH ha establecido que las amnistías constituyen uno de los mayores obstáculos para la investigación de violaciones de derechos humanos. Como ejemplo de los varios que hay, se citan los siguientes criterios emanados de dichas sentencias:

• La incompatibilidad ab initio (desde el inicio) de las leyes de amnistía con la Convención se ha visto concretada en general en el Perú desde que fue declarada por la Corte en la sentencia del Caso Barrios Altos; es decir, desde el 14 de marzo de 2001.[6]
• Son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos […], todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.[7]
• [Las leyes de amnistía], obstaculiza[n] la investigación y el acceso a la justicia e impide[n] a [la víctima y a sus familiares] conocer la verdad y recibir la reparación correspondiente.[8]
• Las leyes de amnistía adoptadas por el Perú impidieron que los familiares de las víctimas y las víctimas sobrevivientes en el presente caso fueran oídas por un juez, conforme a lo señalado en el artículo 8.1 de la Convención; violaron el derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 25 de la Convención; impidieron la investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y sanción de los responsables de los hechos ocurridos en Barrios Altos, incumpliendo el artículo 1.1 de la Convención, y obstruyeron el esclarecimiento de los hechos del caso.[9]
• La incompatibilidad de las leyes de amnistía con la Convención Americana en casos de graves violaciones de derechos humanos no deriva de una cuestión formal, como su origen, sino del aspecto material en cuanto violan los derechos consagrados en los artículos 8 y 25, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la Convención.[10]
• La incompatibilidad respecto de la Convención incluye a las amnistías de graves violaciones de derechos humanos y no se restringe sólo a las denominadas “autoamnistías” y ello en atención, más que al proceso de adopción y a la autoridad que emitió la ley de amnistía, a su ratio legis (razón legal): dejar impunes graves violaciones al derecho internacional cometidas.[11]
• En cumplimiento de su obligación de investigar y en su caso sancionar a los responsables de los hechos, el Estado debe remover todos los obstáculos, de facto y de jure, que mantengan la impunidad, y utilizar todos los medios disponibles para hacer expedita la investigación y los procedimientos respectivos […]. El Estado no podrá argüir ninguna ley ni disposición de derecho interno para eximirse de […] investigar y, en su caso, sancionar penalmente a los responsables […]. En particular, […], el Estado no podrá volver a aplicar las leyes de amnistía, las cuales no generarán efectos en el futuro.[12]

Como se puede advertir, con una ley de olvido, el Estado mexicano estaría en riesgo de incumplir las obligaciones que ha pactado en la Convención. Por lo cual, como una primera opinión, sugerimos que, lo correcto es abstenerse de la creación de un ordenamiento que conceda amnistía a criminales, esto en apego a los criterios establecidos por la Corte IDH y por respeto a los derechos humanos establecidos en el propio Tratado. Sin embargo, de ser inevitable, ojalá se tengan presentes los deberes del Estado, de respetar, de proteger y de garantizar los derechos de las víctimas o de los ofendidos, así establecidos en el apartado C del artículo 20 de la CPEUM y en diversos numerales de la CADH.

[1] Jiménez Barca, Antonio, Garzón: “Las heridas que no se limpian se vuelven a abrir”, El País, París, 17 de mayo de 2010, https://elpais.com/elpais/2010/05/17/actualidad/1274084238_850215.html (consulta: 26 de abril de 2018).

[2] Elizondo Gasperín, Macrita y David Joel Lafid, Villaseñor Gutiérrez, “El indulto en el nuevo sistema de justicia penal”, vLex México, México, núm. 167, agosto de 2017, pp. 26-27, https://doctrina.vlex.com.mx/vid/indulto-nuevo-sistema-justicia-690841413 (consulta: 19 de junio de 2018).

[3] Diccionario jurídico mexicano: tomo I, A-B México: Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1982, p. 136, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1168/7.pdf (consulta: 19 de junio de 2018).

[4] Tesis P./J. 21/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 5 t. I, abril de 2014, p. 204.

[5] Corte IDH. Excepciones al agotamiento de los recursos internos (Arts. 46.1, 46.2.a y 46.2.b, Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-11/90 de 10 de agosto de 1990. Serie A No. 11, párr. 34.

[6] Corte IDH. Caso Osorio Rivera y familiares Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2013. Serie C No. 274, párr. 214.

[7] Corte IDH. Caso Barrios Altos Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Serie C No. 75, párr. 41.

[8] Corte IDH. Caso Castillo Páez Vs. Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 1998. Serie C No. 43, párr. 105.

[9] Corte IDH. Caso Barrios Altos Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Serie C No. 75, párr. 42.

[10] Corte IDH. Caso Gomes Lund y otros (“Guerrilha do Araguaia”) Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010. Serie C No. 219, párr. 175

[11] Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011. Serie C No. 221, párr. 229.

[12] Corte IDH. Caso La Cantuta Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2006. Serie C No. 162, párr. 226.