El presente año será de dificultades económicas para los municipios de México, pese a que en el paquete económico se garantizaron mayores recursos para éstos y para los estados. Lo dicho no significa mayores ingresos para los ayuntamientos, e incluso la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) advirtió que, ante un debilitamiento en sus finanzas, el único camino que tienen es fortalecer su gestión e incrementar su recaudación.
Este panorama se conjunta con las pocas herramientas que tienen los 2 mil 440 municipios para solucionar sus problemas, pues las decisiones que deberán tomar para balancear sus presupuestos serán reducir su gasto de inversión, cubrir sólo sus necesidades operativas y optar por algún tipo de financiamiento externo. Ante la autoridad federal poco podrán hacer, la SHCP no tiene una ventana en especial para ellos, y sólo existe la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas.
Luis Manuel Martínez, analista de Estados y Municipios de Standard & Poor’s, indica que para los ayuntamientos la situación financiera es más complicada que para los estados, ya que ha observado cómo sus presupuestos se deterioran rápidamente y están en “situaciones de estrés financiera, por lo que también esperamos cambios en las calificaciones de los municipios en el mediano plazo”.
El experto espera que las transferencias federales continúen limitadas ya que, pese a que en el paquete económico se ha otorgado una línea de recursos mayor, hay cierto grado de incertidumbre sobre si éstos llegarán, debido a que, aunque haya una mayor carga fiscal en la población, se desconoce si aumentará la recaudación.
Al respecto, el presidente de la Conferencia Nacional de Municipios de México (Conamm), Cuauhtémoc Calderón Galván, señala que los ayuntamientos viven una crisis de ingobernabilidad porque no pueden cumplir sus compromisos básicos, como el pago de nóminas y servicios. Añade que en el corto plazo los municipios comenzarán a paralizarse, debido a que no tienen ni para el pago del servicio de limpia, y mucho menos si el gobierno federal no actúa rápidamente: “Estamos en una crisis, pero tenemos claro que no somos los municipios quienes debemos pagar todos los platos rotos”, asegura el también presidente de la Asociación de Alcaldes de Acción Nacional (Anac).
También manifiesta que los alcaldes del país saben que hay dinero en la bolsa de la Federación, y propone al Ejecutivo federal culminar con los subejercicios que tiene atorados en dependencias como las secretarías de Comunicaciones, de Agricultura y de Desarrollo Social, los que podrían utilizarse para fondear a municipios.
Sin embargo, es poco probable que el gobierno acepte proporcionar estos recursos porque por ley los tiene comprometidos a otros rubros dentro del gasto público.
Origen de los recursos
En 2010 los municipios tendrán tres fuentes de financiamiento: sus ingresos propios a través de impuestos, las transferencias estatales y las federales. Estas últimas resultan ser las más importantes, ya que representan entre 80 y 90 por ciento de sus ingresos. Los recursos que reciben directamente, y que no pasan por observación de los gobiernos estatales, son los del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (Fortamun), cuyo objetivo es destinarlos exclusivamente a la satisfacción de los requerimientos de los ayuntamientos.
Por ser entes autónomos se desconoce cuánto es lo que los ayuntamientos están realmente percibiendo. Algo peor, a decir de Flavia Rodríguez, directora de Finanzas Públicas de ARegional.com, es que si hoy las entidades federativas y los municipios tienen problemas de gasto es debido a “un serio desaprovechamiento de las potestades tributarias de que disponen para allegarse de recursos que les permitan cumplir con sus funciones”.
La ejecutiva destaca que a los municipios se “les ha facilitado la aplicación del Impuesto Predial y Sobre Nóminas, con el fin de que aumenten su recaudación. A mayor participación fiscal, mayores recursos de la Federación”.
Para salir del apuro
No todos se han quedado cruzados de brazos, ya que algunos estados y ayuntamientos han tomado medidas emergentes, y por lo menos 25 entidades pusieron en marcha programas anticíclicos para impulsar sus economías.
Manuel Aguilar, secretario de Administración y Finanzas de Baja California, expresa que en este estado se tomaron acciones desde el año pasado; por ejemplo, ya con el Presupuesto de Egresos 2009, aprobado por la Cámara de Diputados, la planeación que se hizo fue de 5 por ciento por abajo de ese monto, para dejar el resto como colchón ante emergencias.
Agrega que la situación más difícil fue en mayo-junio del año pasado, cuando las participaciones federales y los recursos que reciben del estado habían disminuido considerablemente; pero con los fondos de compensación han logrado tener flujo de efectivo.
El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) indica que la eficiencia fiscal de los municipios debe aumentar si se lleva a cabo una modernización en los catastros municipales de todo el país, “aunque existe evidencia de que, aun en cabildos relativamente desarrollados la recaudación vía impuesto predial es muy baja, por lo que deberá investigarse si existe algún tipo de acuerdo extraoficial entre el poder económico local de dichos municipios y las autoridades fiscales municipales”.
En su estudio ¿Pueden los municipios de México recaudar más?, el CEFP explica, por ejemplo, que en muchos ayuntamientos de Chiapas la recaudación no rebasó más del millón de pesos (mdp), cuando su potencial era superior a los 4 millones. Otro caso: en el municipio de Chihuahua se recaudaron, a lo largo del año pasado, menos de 41 mdp, pero pueden captar más de 88.4 anualmente.
Expone también otros hechos: en Guerrero, municipios como Acapulco han incrementado en los últimos años su eficiencia recaudatoria, pero no llegan ni a la mitad de su capacidad. En el Estado de México la ineficacia fiscal es evidente: Atizapán recaudó alrededor de 190 mdp al cierre de 2008, pero podría captar más de 412; Tlalnepantla percibió 370.4 mdp, pero podría llegar a 689.3; en Huixquilucan la recaudación fue de 330.7 mdp, pero no se cobraron 205, según datos del documento. Añade también que el porcentaje de participación del Distrito Federal en la recaudación nacional cayó en 14.1 en 10 años.
Por todo lo anterior, el Centro considera que “será necesario que cada administración emprenda esfuerzos para mejorar sus niveles recaudatorios”.
Reformas necesarias
En este año los municipios no podrán escapar a la realidad económica, que podríain incluir la cancelación de proyectos productivos y de infraestructura, así como recortes de personal y ajustes en distintos gastos.
Ante esto, es importante tomar medidas hacia el futuro, para enfrentar la nueva situación ya sin la bonanza petrolera— y reorganizar el gasto público en beneficio de los ayuntamientos. “Evidentemente que hay riesgo, y nos encontraremos quejas por falta de obras, por ejemplo; pero creo que ahora el reto es decir cuáles son los proyectos estratégicos que compartimos sociedad y gobierno, y esos no pueden detenerse”, opina Octavio Acosta, secretario general de la Conamm.
Confía en que habrá una recuperación, aunque no será fácil. “Pero no significa sentarse a esperar a que venga; va a depender también de los acuerdos, de los proyectos que estemos impulsando y de cómo los estemos sosteniendo”.
Sin embargo, los ayuntamientos también tendrán que atender aquellos problemas de gestión que les impiden avanzar de forma más rápida hacia la recuperación. “El municipio es un actor político nuevo, para bien y para mal; es un actor que no tiene más de 20 años de vida, falto de experiencia y con todos los vicios. Con esa precariedad tiene que enfrentar desafíos enormes de desarrollo económico, de seguridad pública, de servicios, donde la brecha parece gigantesca”, reconoce Acosta, quien remata: “No sólo se trata de recoger la basura, poner gasolina a los autos, abastecer de agua potable, sino de cómo construimos el país del futuro. Observo un gran rezago en el reto estratégico del municipio. El problema es que no sólo se está quedando el municipio, sino también la Federación y los estados”, lamenta. Y considera que hace falta mayor coordinación entre los tres niveles de gobierno bajo un proyecto de Estado bien definido y compartido con la sociedad civil.
Para César Octavio Pedroza, presidente de la Comisión de Fortalecimiento al Federalismo de la Cámara de Diputados, hay otras acciones que pueden apoyar a los alcaldes para atender la coyuntura y enfrentar los retos a futuro, como son la simplificación de procesos administrativos, así como mayor preparación y capacitación por parte de la Federación y los estados.
“Los alcaldes ponemos el dedo en la llaga en la simplificación de los proyectos. Los requisitos para que los proyectos puedan ser validados y ser sujetos a asignación de presupuesto son realmente un calvario. Pareciera que hay que buscar el cómo no hacer, cuando lo que tenemos que buscar siempre es cómo sí pueden transcurrir las cosas”, denuncia Pedroza, quien fue presidente municipal de San Luis Potosí entre 2004 y 2006.
Además, lo anterior debe acompañarse de la responsabilidad de gestión por parte de los alcaldes y autoridades municipales, para evitar la pérdida de fondos. “También debe haber, de manera subsidiaria, capacitación y preparación del gobierno federal y de los estatales a los gobiernos municipales. Puedo decir que algunos no lo requieren, porque tienen la capacidad de atender sus propios proyectos, pero tenemos que entender una realidad: hay alcaldes iletrados, síndicos que no conocen lo elemental, y además los llenamos de requisitos para los proyectos. Esto los vuelve ineficaces, y no olvidemos que la ineficacia y la ineficiencia son formas de ser corruptos”, sostiene.
Por su parte, Ramón Galindo, presidente de la Comisión de Desarrollo Municipal del Senado de la República, aclara que el tema municipal no es sólo de recursos, sino que es fundamental apoyar a los ayuntamientos con reformas del Estado y fiscales que verdaderamente fortalezcan a las administraciones locales. “Hemos caído en el error de colocar el debate de las relaciones con los ayuntamientos en cuestiones de dinero; siempre que hay un reclamo, la respuesta del centro es: ‘Voy a ver qué otros programas invento, o te mando más dinero del Fondo General de Participaciones’. Eso es un error terrible”, lamenta.
El senador asegura que las reformas mencionadas deben ser el punto principal en el fortalecimiento institucional de los ayuntamientos, ya que, de lo contrario, el país continuará empeorando su nivel de vida y su tendencia hacia el crecimiento.
El diputado Pedroza enfatizó que se requiere de una convención nacional hacendaria en la que participen todos los órdenes de gobierno, para de esa manera atender los conflictos y desafíos financieros hacia el mediano y largo plazo. Y concluye: “La reforma hacendaria no es una estrategia más, sino la única puerta de salida que tenemos. La hacemos o este país no tiene viabilidad para los próximos años”
La reforma hacendaria, de acuerdo con los legisladores, debe incluir la autonomía de recaudación de los municipios, para que puedan obtener y administrar sus propios recursos, de tal forma que se genere un círculo virtuoso en las economías locales. La Comisión de Desarrollo Municipal del Senado ya ha presentado una iniciativa al respecto, donde se establece una figura que permite el cobro de un impuesto al consumo a nivel local, así como una propuesta para que los ayuntamientos puedan tener una participación porcentual del IVA que generen.
Cuidado con la deuda
Otra alternativa que tienen las administraciones municipales para obtener recursos es la adquisición de deuda y financiamiento por parte de la banca privada y de desarrollo, y con esto continuar con los planes y proyectos locales; si bien son opciones, éstas deben evaluarse con cautela.
Hay instituciones financieras que, por ejemplo, cuentan con planes de crédito para gobiernos estatales o municipales, que incluyen inversión pública productiva, reestructuraciones de pasivos, capital de trabajo, emisiones de deuda, arrendamiento de proyectos de infraestructura y diversos esquemas de asociación público-privada.
También hay alternativas de sociedades de inversión y esquemas de pagarés, entre otros. “Recurrir a un endeudamiento es una alternativa, pero se debe hacer de acuerdo con la capacidad que se tiene para hacer frente a compromisos de pago a mediano y largo plazos”, comenta el diputado Pedroza Gaitán. Y es que, precisa, al reducirse la plataforma petrolera nacional, las condiciones para obtener créditos se modifican, toda vez que existe un mayor riesgo para las instituciones financieras.
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