Las asociaciones público-privadas (APP) constituyen esquemas de inversión para que los gobiernos municipales, estatales y el Federal echen a andar obras de gran magnitud sin comprometer las finanzas públicas a largo plazo. En México, el número de proyectos va en aumento y, según expertos en el tema, las expectativas son favorables luego de la publicación de la Ley de Asociaciones Público Privadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF), en enero de 2012.

El objetivo de dicha legislación consiste en establecer las normas de colaboración entre el sector privado y los tres órdenes de gobierno. Para el caso de los gobiernos locales, estipula que éstos se deben ajustar a las leyes presupuestarias, a las autorizaciones de los congresos correspondientes y a los marcos jurídicos y legales de cada entidad.

Sin embargo, el avance de este método a nivel local no ha sido homogéneo. Como se sabe, se trata de contratos entre el sector público y la iniciativa privada para la planeación, construcción, operación y mantenimiento de infraestructura pública a largo plazo, así como para la prestación de servicios relacionados con la misma.

Miguel Almeyda, especialista senior del Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), explica que la mayoría de las obras que se han ejecutado bajo ese mecanismo han surgido por iniciativa del Gobierno Federal, principalmente en los sectores de comunicaciones y transportes, salud, seguridad pública y educación.

Aunque existen edificaciones de este tipo que se ejecutan en municipios de todo el país, los proyectos no fueron orquestados por las autoridades locales, sino por los gobiernos estatales o por la Federación. Algunos ejemplos son la planta desaladora de agua de mar en San José del Cabo, Baja California Sur, y una planta de tratamiento de aguas residuales en Saltillo, Coahuila.

No obstante, el experto del BID comenta que el Centro Administrativo Tlajomulco (CAT), en Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco, es uno de los pocos casos de una APP gestionada por un gobierno municipal.

SERVICIOS PÚBLICOS, EN LA MIRA

José Manuel Fortes, director de la firma constructora Marhnos, considera que los municipios se encuentran en una etapa de conocimiento de los proyectos que pueden emprender bajo distintos modelos de financiamiento en colaboración con empresas particulares. Sin embargo, asegura que el panorama es alentador para los ayuntamientos que se animen a asociarse con el sector privado.

Miguel Almeyda menciona que, por lo general, los gobiernos municipales quieren desarrollar APP para financiar la prestación de servicios básicos, principalmente agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, así como alumbrado público, limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; además de mercados y centrales de abasto, entre otros.

REGLAS CLARAS

Eduardo Morín, coordinador del Programa de Impulso a las APP en México (PIAPPEM), del BID, refiere que los ayuntamientos interesados en emplear un esquema de inversión público-privada para edificar infraestructura deben cumplir con ciertos requisitos, entre los cuales destacan contar con finanzas públicas sanas, así como con un marco legal y normativo específico.

También, deben fortalecer su capacidad institucional para ejecutar el proceso de identificación, preparación, estructuración, licitación y seguimiento del proyecto.

Asimismo los gobiernos locales también deben asegurarse de tener los recursos presupuestales suficientes para la inversión inicial, en caso de que en el contrato se especifique una participación económica de la alcaldía, y los pagos posteriores a la conclusión de la obra.

Al respecto, Miguel Almeyda comenta que existen varios factores que inciden en la decisión de los municipios de emprender construcciones en asociación con inversionistas particulares, entre los cuales destacan el tiempo de preparación y estructuración —que tarda 18 meses en promedio— el costo de la obra y la disponibilidad de los equipos técnicos que se encargarán de la ejecución.

Carlos González, socio de Finanzas Públicas Locales del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), coincide con los especialistas en que las alcaldías deben contar con reglas claras y la capacidad institucional para echar a andar una APP. Asimismo, apunta que la parte más delicada del proceso consiste en el diseño del proyecto, sobre todo al momento de detallar la manera en la que participará el sector privado.

El especialista agrega que no existe un tipo específico de APP para los municipios, sin embargo, uno de los esquemas más extendidos es el de Proyectos para la Prestación de Servicios (PPS), mediante el cual una entidad pública firma un contrato con una empresa privada que se encarga de financiar el diseño, construcción y operación de una obra, cuyo costo es cubierto por la entidad pública en el plazo que estipulael contrato.

Los expertos explican que d ichos modelos les permiten a los gobiernos locales ejercer el presupuesto de tal forma que no están presionados por desarrollar grandes obras a corto plazo. También hacen posible flexibilizar el uso de recursos destinados a construir infraestructura social y mejorar la provisión de servicios en un plazo menor que cuando se trabaja mediante otro esquema.

Otra ventaja de las APP es que transfieren algunos riesgos del proyecto —como la inversión monetaria— al sector privado, mientras que las dependencias públicas pueden enfocar su atención en temas como la regulación y el cobro de derechos.

EXPERIENCIA LOCAL

Tlajomulco de Zúñiga es uno de los pocos ayuntamientos del país en gestionar por sí mismo, aprobar y ejecutar una infraestructura pública bajo el modelo de inversión de PPS. El presidente municipal, Ismael del Toro, comenta que el CAT, una construcción que requirió una inversión cercana a 320 millones de pesos (mdp), se comenzó a planear en 2010.

La edificación del centro arrancó en 2011 y su operación formal inició a finales de ese mismo año. La alcaldía destinará cerca de 3 por ciento del presupuesto anual durante los próximos 30 años para cubrir el costo del proyecto y su operación durante el mismo periodo, por lo que no implica deuda pública.

“En este momento, Tlajomulco cuenta con un edificio que si se hubiera financiado sólo con recursos públicos, su construcción no hubiera sido viable por razones presupuestales”, comenta el edil.

En entrevista, el alcalde recuerda que el mayor desafío para desarrollar dicho proyecto consistió en adecuar la reglamentación municipal para operar ese esquema, pero una vez que se aprobaron los cambios necesarios en la normativa, la edificación del CAT avanzó sin problemas.

“Es una figura idónea para que los alcaldes hagan realidad sus obras. Sólo deben asegurarse de conformar un equipo especializado en materia jurídica, financiera, contable y administrativa. Ese punto es clave”, sostiene el funcionario, quien recomienda a otros ediles construir infraestructura mediante esta forma de financiamiento.

Ismael del Toro anticipa que durante su mandato se construirá un edifico para la policía local y dos vialidades bajo el esquema de APP. Asimismo, refiere que ha recibido visitas de representantes de los ayuntamientos de La Piedad, Michoacán, así como de Apodaca y Guadalupe, ambos de Nuevo León, para replicar el modelo en sus municipios.