Los riesgos de la centralización en México.

El mes pasado, Antonio Sandoval señalaba las dudas que generó la reforma electoral, en particular las atribuciones del nuevo Instituto Nacional Electoral (INE), pues no fueron pocas las preocupaciones surgidas con la creación de un árbitro centralizado para la organización electoral. En muchas entidades hay la percepción y crítica de que se están centralizando muchas funciones que realizan los gobiernos estatales y municipales en demérito de la independencia de las entidades. Esta preocupación se avivó con las reformas de los últimos años en materia de organización electoral, ejercicio del gasto público, seguridad pública, procuración de justicia, entre otras. ¿Estamos realmente frente a un proceso de centralización de funciones o se trata de incidentes aislados?

Tres décadas después del inicio del ciclo descentralizador en 1982, hay una tendencia opuesta para ahora centralizar algunas funciones anteriormente delegadas a los gobiernos de los estados y los municipios. El argumento detrás es que el federalismo mexicano está fracasando porque las autoridades subnacionales han incumplido con sus responsabilidades. Se acusa a los gobernadores, por ejemplo, de intervenir en los procesos electorales de sus entidades para apoyar a sus candidatos. Asimismo, se señala que muchos gobiernos locales gastan mal los recursos que reciben para educación y salud: efectivamente, la Auditoría Superior de la Federación ha detectado por varios años reasignaciones a otras partidas, falta de comprobación, desvío de recursos, entre otros.

Hay tres tipos de medidas centralizadoras: homologación normativa, facultad de atracción y centralización. La homologación busca compensar malas regulaciones a nivel local con estándares que establezcan un piso parejo entre entidades del país para que todos los gobiernos garanticen derechos (por ejemplo, transparencia) y den mejores servicios (por ejemplo, justicia).

Bajo ese paraguas se promulgó en marzo de 2014 el Código Nacional de Procedimientos Penales para homologar el sistema penal mediante normas generales de investigación, procesamiento y sanción de los delitos que tendrán que ser observados por los órganos jurisdiccionales locales y federales. Asimismo, la reforma electoral promulgada en febrero de 2014 busca estandarizar normas a lo largo de todo el país para regular a los partidos políticos nacionales y locales; para normar la organización de elecciones y para tipificar los delitos electorales. Asimismo, la Ley General de Contabilidad Gubernamental, promulgada en diciembre de 2008, obliga a las entidades a armonizar su información contable con base en los criterios establecido en ella. Por su parte, la reforma al artículo 3° constitucional faculta al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación para expedir los lineamientos a los que se sujetarán las autoridades educativas federales y locales para llevar a cabo las funciones de evaluación de los maestros.

Respecto a las medidas de atracción de funciones locales hacia la órbita federal, la principal se refiere al tema electoral. El nuevo Instituto Nacional Electoral (INE) podrá atraer la organización de elecciones locales cuando su trascendencia lo amerite. Bajo ese supuesto, el INE podrá delegar a las autoridades estatales diversas atribuciones (por ejemplo, la capacitación electoral o la ubicación de las casillas), pero podrá reclamarlas de regreso cuando así lo decida. Esta medida de atracción fue resultado de la negativa del PRI para acceder a la petición original del PAN que consistía en desaparecer todos los institutos estatales electorales y que el INE fuera la única autoridad en todo el territorio nacional.

Asimismo, la reforma en materia de transparencia también publicada a principios de 2014 faculta al Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) para atraer los recursos de revisión que interpongan los particulares en contra de las resoluciones de los órganos locales de transparencia que determinen la confidencialidad o negativa de cierta información. De modo que el Instituto tendrá la facultad de revertir las decisiones de los órganos locales cuando éstos decidan sobre la privacidad de cierta información.
La minuta para crear la Comisión Nacional Anticorrupción la faculta para atraer investigaciones e imponer sanciones administrativas a servidores públicos de estados y municipios por hechos de corrupción. Esta iniciativa estaba pendiente en las comisiones de la Cámara de Diputados en mayo de 2014.Finalmente, están las medidas realmente centralizadoras, entendidas como trasladar atribuciones y autoridad de los gobiernos estatales y municipales a la Federación. Son muy pocas las medidas en esta categoría. En el marco de la reforma hacendaria de 2013 se trasladó el pago de la nómina magisterial —que desde 1992 era una prerrogativa de los gobiernos estatales— para que a partir de 2015 se realice por la Secretaría de Hacienda y la de Educación Pública mediante el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE).

Asimismo, en 2013 se centralizaron las compras de medicamentos que llevan a cabo los gobiernos estatales mediante el pago directo desde la Secretaría de Hacienda a los proveedores del sector salud, en lugar de enviar estos recursos a los estados para que ellos liciten y paguen. En materia electoral, se centralizan diversas funciones, entre ellas la designación de todos los consejeros de los institutos estatales electorales por parte del Consejo General del INE —anteriormente eran nombrados por los congresos locales; el Instituto también regulará la organización y funcionamiento del servicio Profesional Electoral Nacional.

Aunque las tres modalidades centralizadoras disminuyen la libertad de las entidades para dotarse de sus normas y autoridades, se trata de tres caminos diferentes. La homologación de leyes, por ejemplo, establece parámetros básicos para la operación nacional de determinados sectores, lo que lleva a los estados a operar a partir de un piso común en temas que son de interés nacional. La facultad de atracción se traduce en la posibilidad de que un organismo federal intervenga o asuma una función que originalmente correspondía a un organismo local. Mientras que la centralización significa que una atribución, responsabilidad o prerrogativa se traslada de los estados a la Federación. Esta última modalidad representa una centralización mucho más agresiva, pues excluye a los gobiernos estatales de su participación en determinados temas.

El mayor riesgo de la centralización de funciones es que se puede posponer la reparación de las deficiencias de muchos gobiernos en México. Si la centralización se ha hecho para aminorar problemas de desempeño o de poca rendición de cuentas de los gobiernos estatales, quitarles esa función no mitigará ese déficit de mala gobernanza: simplemente se esconde bajo el mantra federal.

Dicho de otra forma, hay una mala pedagogía detrás de la visión centralizadora: quitarle la pelota a los niños mal portados en lugar de obligarlos a jugar en buena lid. Centralizar funciones no estimula el desarrollo político local ni ayuda a construir los pesos y contrapesos democráticos, única medida de fondo para combatir el abuso del poder o la poca eficacia de muchos gobiernos locales. Quitarle la pelota a los gobernadores no los hará más responsables políticamente y puede sobrecargar a los órganos centrales como el INE de tantas funciones que podrían hacer mal lo que antes hacían bien.

El reto central de la democracia mexicana en el siglo XXI es construir una mejor gobernanza: rendición de cuentas y calidad de gobierno. Centralizar funciones es una ruta que sólo ataca las manifestaciones de la baja gobernanza, pero no las causas de esos problemas.

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