Por: Fidel García Granados*
En 2023 se cumplieron cuarenta años de la reforma constitucional que reconfiguró a la institución municipal en México. El jueves tres de febrero de aquel 1983 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformaron y adicionaron, por octava ocasión, diversas disposiciones del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En el texto original de la Constitución general de la República, solo el primer párrafo de su artículo 115, con sólo tres fracciones, se refería a la conformación de los municipios. Aun así, fueron fijadas, desde entonces, tres de las garantías constitucionales del régimen municipal; la prohibición de autoridades intermedias entre los ayuntamientos y el gobierno estatal, el principio de libre administración hacendaria y el reconocimiento a la personalidad jurídica de los municipios.
Foto: Municipio de Corregidora.
Uno de los aspectos relevantes de la reforma fue el relativo a la elección de los ayuntamientos, que generalizó el principio de representación proporcional, lo que abrió la función gubernativa a fuerzas políticas distintas al entonces partido hegemónico. Si bien, la reforma política de diciembre de 1977 había introducido este principio, lo había reservado solo a aquellos municipios que tuviesen 300 mil habitantes o más.
Para contextualizar esta limitación hay que referir que, de acuerdo con el censo de población de 1980, solo 26 municipios en el país contaban con esa población; catorce estados no tenían un solo municipio que cumpliera con esa condición, incluyendo Baja California Sur y Quintana Roo que, habiéndose constituido como entidades federativas en octubre de 1974, no contaban con ese número de habitantes en toda su circunscripción.
Por otra parte, se definieron nuevas garantías constitucionales de la institución municipal, como las normas generales a las que las legislaturas estatales deberían sujetarse para acordar tanto la suspensión o la declaración de desaparición de los ayuntamientos, como la suspensión o la revocación del mandato de sus integrantes; la primera ocasión en que fue incorporada a la ley fundamental la última figura jurídica mencionada.
Asimismo, se expandió la atribución reglamentaria de los ayuntamientos, que la reforma constitucional de 1976 había acotado, en cuanto su ámbito espacial, únicamente a los centros urbanos, y en cuanto a su objeto normativo, solo a la gestión de los asentamientos humanos; si bien, con la modificación de 1983 al artículo 115 constitucional se amplió el ámbito espacial de las normas emanadas de los ayuntamientos a toda la circunscripción territorial de los municipios, esta facultad volvió a quedar acotada, pero ahora a las bases que establecieran las legislaturas estatales lo que, en los hechos, erigió una valla de contención para el ejercicio de esta atribución que, en ciertos contextos, llegó a ser infranqueable.
Otro aspecto relevante de la enmienda constitucional en comento fue la determinación de un espectro competencial exclusivo; en las fracciones III y V, fueron listados los servicios públicos y las atribuciones en materia de ordenamiento territorial, respectivamente, cuyo ejercicio correspondería a las autoridades municipales.
En este aspecto se trató, como lo ha destacado Antonio Azuela, académico del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, de una reforma descentralizadora en la que el “centro” no perdió nada, ya que algunas de esas funciones públicas estaban a cargo de las autoridades estatales, más que de las federales; sin embargo, también implicó el reconocimiento constitucional respecto de la realización de una diversidad actividades que fácticamente ya estaban a cargo de las autoridades municipales, pero que carecían del crédito correspondiente.
La reforma de 1983, si bien, relevante, requirió de refuerzos; en 1995, como parte de la modificación constitucional que rediseñó al poder judicial, se especificó que, como orden de gobierno, el municipal también estaba legitimado para promover controversias constitucionales en defensa de su espectro competencial.
Para dimensionar el impacto de esta enmienda habrá que mencionar que, de acuerdo con la información publicada en el portal de estadística judicial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 74.3 % de las controversias constitucionales tramitadas por el tribunal constitucional entre 1995 y 2018, fueron promovidas por algún municipio.
Por su parte, el 23 de diciembre de 1999 fue publicado el decreto por el que se modificó, por décima ocasión, el artículo 115 constitucional, a fin de reforzar algunos de los componentes de la enmienda de 1983 que suscitaron mayor resistencia en su implementación, particularmente por parte de las autoridades estatales.
En relación con la función reglamentaria, se limitaron los alcances de las bases normativas emitidas por las legislaturas estatales, de manera que, actualmente, éstas sólo son obligatorias respecto de la organización general de la administración pública municipal, la afectación al patrimonio inmobiliario municipal, y la celebración de actos que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo gubernativo o por los que se asocie o coordine para la prestación de servicios públicos, de tal suerte que, cualquier otra estipulación contenida en las leyes en materia municipal, solo serán aplicables en aquellos municipios que carezcan de los reglamentos relativos a los supuestos a que se refieran tales estipulaciones.
Con la reforma de 1999 al artículo 115 constitucional también se pormenorizaron las facultades de las autoridades municipales en materia de ordenamiento territorial, se acotó la libertad configurativa de las legislaturas estatales en relación con la iniciativa y aprobación de las leyes municipales de ingresos y se reconoció a las autoridades municipales el ejercicio de la función pública de policía preventiva.
La conjunción de estas reformas dio pauta a lo que Tonatiuh Guillén, investigador de El Colegio de la Frontera Norte, denominó como la “primavera municipalista”. Sin embargo —alargando esa metáfora—, el cambio estacional ha traído consigo al “invierno recentralizador” en el que, a la resistencia de las autoridades estatales a la plena implementación de tales enmiendas constitucionales, se ha sumado la toma de atribuciones por parte de las autoridades federales, ya de manera explícita, como en materia financiera o de mando policial, ya de forma soterrada, a través de leyes generales que, mientras establecen la concurrencia de los diferentes órdenes de gobierno, también encubren la centralización de funciones públicas en detrimento de la autonomía jurídico-institucional de los municipios.
El año que está por iniciar atestiguará, precisamente, el vigésimo quinto aniversario de la enmienda constitucional al régimen municipal de 1999, lo que representa una magnífica oportunidad para repensar a la institución municipal y recuperar la fortaleza institucional de los gobiernos locales.
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El orden de gobierno municipal
* Maestro en derecho constitucional por la Universidad Iberoamericana (León), maestro en política y gestión pública por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (Guadalajara). Presidente del Colegio Nacional de Abogados Municipalistas e integrante de la Unión Iberoamericana de Municipalistas y de la Red de Investigación en Gobiernos Locales Mexicanos. Socio de la firma legal Zarandona, Schwandt y Kornhauser. [email protected]
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