¿Cómo aumentar los ingresos municipales?

Por Fernando Granados

El problema básico es que los gobiernos municipales son altamente dependientes de transferencias intergubernamentales, lo que hace de las finanzas municipales vulnerables a coyunturas políticas e intereses electorales

En México, el artículo 115 de la Constitución establece que los gobiernos municipales son responsables de la provisión de servicios como agua, drenaje, alcantarillado y alumbrado público, así como de algunos bienes, incluyendo parques, jardines, vialidades, entre otros, para los cuales la demanda ha aumentado considerablemente a raíz del proceso acelerado de urbanización que se ha suscitado en el país en las últimas décadas. Los gobiernos municipales con frecuencia enfrentan limitaciones presupuestarias para cumplir con esas responsabilidades, lo que a su vez impide atender de manera oportuna distintas necesidades a nivel local.

Pero el problema básico es que los gobiernos municipales son altamente dependientes de transferencias intergubernamentales, lo que hace de las finanzas municipales vulnerables a coyunturas políticas e intereses electorales. En México, por ejemplo, en promedio el 71 por ciento de los ingresos municipales proviene de transferencias federales, 14 por ciento de impuestos propios, 6 por ciento del pago de derechos, 3 por ciento de transferencias estatales, y un 6 por ciento adicional de otros ingresos propios (SHCP, 2019). Esa dependencia además ha desincentivado la creatividad e innovación por parte de los gobiernos municipales para movilizar mayores ingresos propios, y por supuesto aumentar el riesgo político.

Por lo tanto, los gobiernos municipales exitosos deberán generar mayores ingresos si quieren lograr resultados tangibles en la provisión de los bienes y servicios bajo su responsabilidad. Lo anterior se vuelve aún más crítico en un escenario incierto como el que se vive actualmente a nivel nacional, ¿Cómo pueden los gobiernos municipales movilizar ingresos propios adicionales? Veamos.

Primero, pueden aprovechar de mejor manera el impuesto predial. En México, la captación del predial a nivel nacional representa una proporción de 0.15 por ciento del PIB, muy por debajo del promedio de uno por ciento de los países de la OCDE (IMCO, 2018). El predial puede aumentar los ingresos municipales no sólo porque aún se cobra muy por debajo de su potencial, sino también porque la relativa inmovilidad de su base gravable, es decir, los bienes inmuebles, puede viabilizar eventuales ajustes a la tasa sin grandes riesgos de relocalización para evitar pagarlo. Esa condición puede garantizar ingresos relativamente estables, lo que facilita la planeación del gasto local a mediano y largo plazo. Además, el predial permite al ciudadano evaluar con claridad el beneficio que recibe en bienes o servicios públicos a cambio de su pago, lo que crea un incentivo para la rendición de cuentas y la entrega de resultados concretos por parte de los gobiernos municipales.

Segundo, los municipios pueden aprovechar las plusvalías del suelo urbano para generar mayores ingresos. La regulación del suelo y la inversión pública en infraestructura aumentan el valor del suelo, es decir, generan plusvalía que los municipios pueden capturar en cierto porcentaje para reinvertir en nuevas obras de infraestructura, espacio público, equipamiento, etcétera. Generalmente, existen dos tipos de acciones que generan plusvalía: la asignación directa de mayores aprovechamientos del suelo, incluyendo usos del suelo, alturas o densidades de construcción; y la inversión pública en servicios e infraestructura.

En relación con el primer caso, un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (2016) sugiere que, en algunas ciudades de América Latina y el Caribe (ALC), la conversión de suelo rural a urbano ha multiplicado su valor hasta cuatro veces; mientras que modificar la regulación del suelo para permitir edificios multifamiliares de cinco o seis niveles en donde anteriormente sólo se permitían viviendas unifamiliares, puede aumentar el valor del suelo entre 80 y 100 por ciento. En relación con el segundo caso, el mismo estudio sugiere que, en una muestra de diez ciudades de ALC, la provisión de un paquete básico de servicios urbanos, con un costo promedio de 25 dólares por metro cuadrado, ha llegado a aumentar el valor del suelo en más de 70 dólares.

Acciones de este tipo aumentan el valor del suelo, por lo cual algunos municipios están comenzando a optimizarlas para atender distintas necesidades a través de lo que se conoce como “mecanismos de captura de plusvalía”. Por ejemplo, las “contribuciones por mejoras” es quizás el mecanismo de este tipo más utilizado en la región, y consiste en distribuir el costo de una obra de infraestructura entre los principales beneficiarios, como los propietarios del suelo que aumenta su valor por una obra o inversión pública. En otras palabras, ese mecanismo busca facilitar el desarrollo de infraestructura municipal al distribuir el costo total, por ejemplo, de una calle o avenida, entre el gobierno y los beneficiarios; por lo tanto, se trata de un esquema ganar-ganar, pues el suelo privado aumenta su valor por inversiones realizadas, mientras el gobierno retorna parte del costo de una obra para reinvertirlo en otras.

Existen también instrumentos regulatorios con los que un gobierno municipal puede monetizar algunos beneficios que resultan de la regulación del uso del suelo. Por ejemplo, mediante “convenios urbanísticos” entre los sectores público y privado, se acuerdan ciertas aportaciones en dinero o en especie como contraprestación a obtener mayores aprovechamientos del suelo; es decir, un propietario de suelo debe aportar recursos para la inversión pública en infraestructura, espacio público o equipamiento, a cambio de acceder, por ejemplo, a nuevos usos del suelo o mayores alturas o densidades de construcción. Este mecanismo también busca crear incentivos atractivos para las distintas partes, pues mientras el gobierno moviliza recursos a cambio de esas modificaciones, los propietarios obtienen mayores aprovechamientos del suelo, lo que eventualmente aumenta la rentabilidad de sus inversiones.

Tercero, los municipios pueden hacer un mayor y mejor uso de las asociaciones público-privadas, que consisten en contratar a una empresa privada la construcción, operación y mantenimiento de alguna infraestructura, de manera que esa empresa reciba pagos por su operación hasta finalizar el plazo establecido en un contrato, momento en que la infraestructura se transfiere al gobierno. Este modelo facilita el desarrollo de infraestructura en contextos de ingresos municipales insuficientes, pero requieren de un marco jurídico adecuado tanto para garantizar el respeto pleno de los contratos, como para asegurar la transparencia en todo el proceso. Igualmente, la creación de estas asociaciones suele requerir una capacidad técnica elevada a nivel municipal para evaluar correctamente la rentabilidad social y económica de los proyectos.

En conclusión, los municipios deben ser más proactivos para generar mayores ingresos propios con los cuales puedan entregar mejores resultados a su población. Pero la pregunta clave es si existe en sus líderes la capacidad institucional y técnica y la voluntad para hacerlo. Y eso, por ahora, está por verse.

Referencias:

IMCO (2018). Índice de Información Presupuestal Municipal, 9ª Edición.

BID (2016). Expandiendo el uso de la valorización del suelo: La captura de plusvalías en América Latina y el Caribe.

Twitter: @fgranadosfranco

Email: [email protected]

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