El mundo de hoy no sólo es gestionado por los Estados. Si bien éstos siguen siendo prominentes en las relaciones internacionales, hay una gama amplia de actores no estatales, entre ellos, empresas, organismos no gubernamentales, celebridades, etcétera que promueven sus intereses en el mundo sin la participación de las entidades estatales. Esto es en buena medida producto de la globalización, la que permea en los Estados y en las entidades subnacionales que los integran, por ejemplo, gobiernos locales, municipales y regionales.

El activismo de estos últimos obedece a su exposición a la dinámica internacional que pone en duda la noción de soberanía dado que cada vez más los Estados y sus componentes se ven acotados por normas y directrices acuñados allende sus fronteras y territorios. Pero también, el activismo de los gobiernos locales y regionales dentro de un Estado tiene que ver con las tensiones entre la descentralización y el centralismo, esto porque hay temas, agendas y problemáticas particularmente relevantes para una entidad subnacional, que no son compartidas por la totalidad de una federación o confederación, o bien, que no son atendidas debidamente desde los gobiernos centrales.

Foto: SRE.

Hay ejemplos muy ilustrativos. En un Estado como Canadá, integrado por territorios y provincias, éstas últimas con amplios márgenes de maniobra y autonomía, la agenda ambiental enarbolada por el gobierno central para reducir las emisiones contaminantes responsables del efecto de invernadero ha sido adoptada por una parte de los gobiernos provinciales. Empero, Alberta, provincia petrolera que deriva de la producción y explotación de los hidrocarburos buena parte de sus ingresos -y aporta una parte significativa del producto interno bruto (PIB) nacional- genera más contaminación que el resto de la federación. Alberta y Saskatchewan son renuentes a adoptar una agenda que reduzca las emisiones contaminantes porque ello reduciría los beneficios económicos que derivan de los combustibles fósiles. Columbia Británica, Newfoundland y Labrador y Nueva Escocia también se benefician de los combustibles fósiles. En contraste, Ontario y Quebec han recibido enormes beneficios por el desarrollo de sus capacidades hidroeléctricas, además de que Nueva Brunswick, la Isla del Príncipe Eduardo, Nueva Escocia -en este último caso, que juega para ambos equipos- al igual que los territorios -administrados por la federación-, si bien no producen grandes cantidades de hidroelectricidad, suelen apoyarla como opción energética. Como se puede observar, para el gobierno central desde Ottawa resulta un enorme desafío generar consensos con las provincias y territorios.[1] Además de Canadá se pueden observar desencuentros entre provincias y territorios en los estados que integran a Estados Unidos, las comunidades autónomas de España, los länder de Alemania, las óblasts de Rusia, y los estados que forman parte de la República Mexicana, sólo para traer a cuenta algunos ejemplos. Durante la pandemia del SARS-CoV2, sin ir más lejos, fueron frecuentes los desencuentros entre las autoridades centrales en Brasil y Estados Unidos, con los gobiernos estatales -se recuerdan los encontronazos entre el presidente Donald Trump y el gobernador de Nueva York Andrew Cuomo, o bien entre el mandatario Jair Bolsonaro y los gobernadores de Sao Paulo y Rio de Janeiro, João Doria y Wilson Witzel, por la aplicación o no de medidas de contención de la enfermedad que impactarían en la economía pero que salvarían vidas.[2]

En materia de desarme, se observa una problemática similar. Existen diversas ciudades, municipalidades y regiones que se encuentran en el interior de países que cuentan con armas nucleares. También las hay vecinas de países que tienen armas nucleares -como ocurre en la franje fronteriza de México con Estados Unidos; o en las fronteras de Mongolia con Rusia y la RP China; o en la de Corea del Sur respecto a Corea del Norte. Ser una ciudad libre de armas nucleares implica, al menos en teoría, que el tránsito, emplazamiento, fabricación y o despliegue de armas nucleares no se podría hacer en su circunscripción y ello abonaría a generar una mayor conciencia en la población para presionar a los gobiernos a favor de la desnuclearización.

Actualmente se reconoce que hay nueve Estados que poseen armas nucleares, a saber: Estados Unidos (desde 19845), la Unión Soviética/Rusia (desde 1949), Reino Unido (desde 1952), Francia (desde 1960), la República Popular China (RP China desde 1964), Israel (en algún momento de la década de los años 60 del siglo pasado), India (1974), Pakistán (1998) y Corea del Norte (2006). De todos ellos, Estados Unidos es el único país que tiene emplazadas armas nucleares dentro y fuera de su territorio, en este último caso, en diversas localidades europeas. Asimismo, el desarrollo, ensayo y emplazamiento de nuevas armas nucleares continúa, poniendo en alto riesgo a la humanidad.

Paradiplomacia y diplomacia subnacional

La paradiplomacia constituye una tendencia donde las entidades federativas, municipalidades, provincias, departamentos o regiones, toman acciones autónomas e/o independientes en asuntos de la política internacional. Las entidades referidas se proponen un relacionamiento allende las fronteras del Estado al que pertenecen para mejorar su desarrollo y obtener un beneficio local, entre otros objetivos, al margen del resto del país.[3] 

El mundo tiende a la urbanización, lo que coloca a ciudades, municipalidades y regiones en el corazón de las acciones políticas, económicas, comerciales, culturales y artísticas, entre otras.[4] En los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) las ciudades son mencionadas en el objetivo 11 debido a su rol protagónico en la promoción del desarrollo. Las urbes también se ven expuestas a innumerables flagelos, por ejemplo, los fenómenos naturales, la delincuencia organizada, además de ser cada vez más blanco de ataque en los conflictos armados. En una guerra nuclear, por ejemplo, es sabido que se atacaría primordialmente a las ciudades para debilitar las capacidades de respuesta y contraofensiva de los países impactados. De ahí que exista una creciente conciencia en las zonas urbanas que ha derivado en un activismo y ante agendas afines, el hermanamiento con otras ciudades -como ocurre con el Movimiento Nevada-Semipalatinsk, creado en 1989 y que agrupa a activistas y víctimas de los ensayos nucleares perpetrados por Estados Unidos y la Unión Soviética en la guerra fría. Nevada y Semipalatinsk ejemplifican la paradiplomacia en materia de desarme nuclear.

Claro que los desacuerdos de los municipios, estados y/o regiones con los gobiernos centrales en materia de militarismo, carrera armamentista y temas conexos tienen en las ciudades japonesas de Hiroshima y Nagasaki a los dos ejemplos más socorridos paradiplomacia a favor del desarme nuclear.

La paradiplomacia de Hiroshima y Nagasaki

Desde los años 70 del siglo pasado, las ciudades de Hiroshima y Nagasaki han destinado recursos para impulsar una cultura de paz y del desarme e escala local, regional e internacional, claro, no sin dificultades. Los recursos empleados por ambas circunscripciones para impulsar una agenda tan ambiciosa que trasciende fronteras, ha generado dificultades con el gobierno central. Japón es un aliado estratégico de Estados Unidos, lo que lleva a que Tokio trate de evitar enfrentamientos con su importante socio y garante de la seguridad regional. Empero, como explica Omar Cornejo Caldera, la paradiplomacia de Hiroshima y Nagasaki no surgió de la noche a la mañana, sino que se fue construyendo no sólo sobre los horrores de las armas nucleares empleadas por Estados Unidos contra ellas. También hay que tomar en cuenta los procesos de legitimización desarrollados en ambas urbes, por ejemplo:

• Generando legitimidad a través de la despolitización, esto gracias a que la sociedad civil, artistas, empresarios y organizaciones religiosas, entre otros, impulsaron una agenda de paz y de desnuclearización. Hiroshima y Nagasaki también se dirigieron a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y los alcaldes de estas ciudades quedaron investidos así con la encomienda de promover la paz y de alzar sus voces ante audiencias de todo el mundo. La guerra fría fue también un escenario propicio para ello, debido a la vertiginosa carrera armamentista nuclear desarrollada sobre todo aunque no exclusivamente por Estados Unidos y la Unión Soviética. Más allá de la politización que suele rodear al desarme, Hiroshima y Nagasaki fueron pioneras en impulsar esta agenda apelando al humanismo y el universalismo.

• Generando igualmente legitimidad a través de la repolitización: en la década de los 90 del siglo pasado, las ciudades niponas, especialmente Nagasaki creó infraestructura y declaraciones para promover la paz desafiando a las autoridades nacionales, las que querían evitar menciones a Estados Unidos que pudieran influir de manera desfavorable en los vínculos bilaterales. Los alcaldes de estas dos ciudades participaron  en  1996  como  testigos  ante  la  Corte  Internacional  de  Justicia  cuando se pidió la opinión a este órgano supremo de Naciones Unidas acerca de  la  legitimidad  del  uso  de  las  armas  nucleares. De esta manera, Hiroshima y Nagasaki presentaron ante la Corte y el mundo, con la autoridad moral propia del sufrimiento y la tragedia que implicó para ambas ciudades el ataque con armas nucleares, un testimonio desgarrador e impactante. El gobierno central había recomendado a los alcaldes que no mencionaran a Estados Unidos, si bien los dos gobernantes señalaron que las armas nucleares deberían ser ilegales, algo que, con los años, sería realidad en 2017 cuando fue suscrito el Tratado para la Prohibición de las Armas Nucleares (TPAN), mismo que parte de una visión política sí, pero enfatizando las consecuencias humanitarias de este terrible sistema de armamento.

• Generando también legitimidad al fomentar redes con colaboradores globales, la organización Alcaldes por la Paz, organismos no gubernamentales, y ciudadanía internacional. En los dos puntos precedentes, prevaleció la discusión a la sombra de las relaciones entre Japón y Estados Unidos, donde Hiroshima y Nagasaki no se sentían cabalmente representadas. De ahí que tomaran en sus manos una agenda que estaba llamada a ganar las mentes y los corazones de la comunidad internacional, incluso en países que cuentan en sus territorios con armas nucleares.[5]

El 24 de junio de 1982 en la Segunda Sesión Especial de la ONU sobre Desarme que se llevó a cabo en la sede de la institución en Nueva York, el entonces alcalde de Hiroshima, Takeshi Araki hizo un llamado para que las ciudades de todo el mundo trascendieran las fronteras nacionales y se unieran de manera solidaria en la convocatoria para librar al mundo de las armas nucleares. A continuación, las ciudades de Hiroshima y Nagasaki establecieron la “Conferencia Mundial de Alcaldes por la Paz a través de la solidaridad entre ciudades”, conocida desde 2001 simplemente como Alcaldes por la Paz (o Mayors for Peace) integrada por alcaldes de todo el mundo que manifestaron su interés en esta convocatoria. En 1991, Alcaldes por la Paz recibió el estatus de organismo consultivo em el Consejo de Seguridad de la ONU. Cabe destacar que hoy participan en esta iniciativa 8 342 ciudades de 166 países y regiones. Europa cuenta con la mayor cantidad de alcaldes adheridos con 3 349 ciudades; seguida de Asia con 3 335; América Latina y el Caribe -donde nació la primera zona libre de armas nucleares mediante el Tratado de Tlatelolco- con 742; África con 438; América del Norte con 341; y Oceanía con 137. El Secretariado de Alcaldes por la Paz se encuentra en Hiroshima y depende directamente de la Fundación de Hiroshima para la Cultura de Paz.[6] La ciudad de Nagasaki también ha tenido una activa diplomacia nuclear. A pesar de contar una población de unos 407 mil habitantes -en contraste con Hiroshima, que posee el triple, esto es, 1 200 000 habitantes-, tiene un notable activismo a favor de la causa del desarme nuclear y la paz. Por ejemplo, la Universidad de Nagasaki alberga el Centro para la Eliminación de las Armas Nucleares, además del organismo no gubernamental Peace Boat que a través del Proyecto Hibakusha -nombre que reciben los supervivientes de los ataque nucleares- lleva a todo el mundo a estas personas para que compartan sus testimonios y experiencias. Nagasaki está involucrada en un importante turismo de paz mediante el que los turistas que viajan a Japón son llevados a la ciudad para conocerla y apreciar también su historia, por ejemplo, que en la era Edo, Hiroshima fue el único puerto abierto para el comercio con los portugueses y los holandeses entre los siglos XVI y XIX. Este es un tema importante: la identidad de las ciudades, forjada a través de experiencias, en el caso de Nagasaki, como el comercio internacional o bien la bomba atómica.[7]

Nagasaki también ha tenido una actividad destacada en el hermanamiento con otras ciudades. Además de Hiroshima, tiene como ciudades hermanas a Saint Paul, en EEUU (desde 1955); St. Louis, también en EEUU (desde 1972); Santos, Brasil (1972); Porto, Portugal (1978); Middelburg, en Países Bajos (1978); y Vaux-sur-Aure, Francia (desde 2005), entre otras.

Cabe destacar que en 2013 la Ciudad de México se convirtió en la primera ciudad latinoamericana en sumarse a los objetivos de Alcaldes por la Paz y a lo largo de la administración de Miguel Ángel Mancera se tuvo una activa participación de la capital mexicana en eventos como la Octava Conferencia General de Alcaldes por la Paz en la ciudad de Hiroshima, en ese año; la realización de la Primera Reunión Regional de Alcaldes por la Paz en América Latina celebrada en Bogotá en 2015; la organización de la Segunda Reunión Regional de Alcaldes por la Paz en América Latina, siendo sede la Ciudad de México en 2016; la visibilización de las campañas de desarme voluntario y despistolización en la capital del país; y, también en la reunión de 2016, la develación de una estatua denominada “Alas de Paz” del escultor Jorge Marín y que fue elaborada con cuatro y media toneladas de desechos de armas destruidas en los canjes realizados por las autoridades de la ciudad.[8]

El futuro de la paradiplomacia en materia de desarme

Un estudio publicado en octubre de 2020 por el Chicago Council on Global Affairs que incluyó a 47 ciudades a las que se evaluó en sus vínculos con el mundo, encontró que las autoridades citadinas reconocen la importancia de desarrollar vínculos cada vez más estrechos con el mundo pero que carecen de capacidades diplomáticas formales y de los recursos materiales y humanos necesarios para llevar adelante su internacionalización en las mejores condiciones posibles. Con todo, el mismo estudio encuentra que las ciudades mantienen un fuerte compromiso con las agendas globales, con los marcos internacionales y que reconocen la influencia creciente de ellos en los asuntos municipales. Uno de los ejemplos más claros es la adopción de los ODS a nivel regional, estatal y/o municipal.[9]

En materia de desarme, es evidente que el tema ha tenido un bajo perfil en lo que a paradiplomacia se refiere, no obstante su importancia para el desarrollo de las sociedades. El activismo de ciudades como Hiroshima y Nagasaki, si bien ha generado una enorme solidaridad internacional, a juzgar por los movimientos Alcaldes por la Paz y Nevada-Semipalatinsk, parece que tendrá que recorrer un largo camino antes de librar al mundo de las armas nucleares, que, dicho sea de paso, son sólo una de las numerosas categorías de armas existentes.

Como se ha visto, la diplomacia nuclear y la diplomacia cultural que enfatizan una cultura de paz, si bien han puesto en aprietos al gobierno japonés en sus relaciones con Estados Unidos, ha permitido, mediante el activismo de Hiroshima y Nagasaki, mitigar la imagen del japón agresor, militarista y criminal de guerra, al transformarlo de victimario en víctima. No se olvide que Japón formó parte de los países del Eje, al lado de Alemania e Italia, y que perpetró innumerables crímenes de lesa humanidad. Políticas similares a las de Hiroshima y Nagasaki han sido impulsadas en diversas ciudades alemanas que buscan sacudirse la imagen barbárica de las atrocidades en que incurrió el régimen de Adolfo Hitler.

La participación de regiones y municipios en la promoción del desarme mundial es importante, no sólo para dotar a una urbe de una imagen positiva ligada a causas nobles. Joshua Torres Sandoval documenta en una interesante y a la vez preocupante reflexión, que los nueve Estados nucleares existentes tienen fronteras con una importante cantidad de ciudades de países no nucleares. Corea del Norte, país con armas nucleares, colinda con Corea del Sur, país sin este tipo de arsenales. Rusia tiene fronteras con 14 países, 12 de ellos no poseedores de armas nucleares. Estados Unidos colinda con México y Canadá que, como es sabido, no poseen arsenales atómicos. La República Popular China (RP China), comparte límites geográficos con 14 países, 11 de los cuales no tienen armas nucleares. Israel, que se distingue por la política de la opacidad, según la cual ni niega ni confirma que tiene armas nucleares, comparte fronteras con cinco territorios (incluyendo la Autoridad Nacional Palestina), ninguno con armas nucleares. Francia y el Reino Unido son potencias nucleares, las únicas además de Rusia, en Europa, pero colindan con naciones que no poseen esos pertrechos militares. India y Pakistán, que pertenecen al club nuclear, se asientan en un vecindario en el Sur de Asia donde las armas nucleares están ausentes. Y si se consideran los territorios con estatus colonial o semicolonial, hay varios territorios en todo el mundo, trátese del Pacífico Sur, el Caribe y África que o bien colindan o bien son administrados por potencias nucleares.[10]

Preocupante es saber también que en el seno de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) sólo hay tres países con capacidades nucleares propias, hay otros cuatro que almacenan armas nucleares de Estados Unidos: Italia, Bélgica, Alemania, Países Bajos y Turquía, en apego al concepto de disuasión nuclear de la alianza noratlántica. A ello hay que añadir que Polonia ha pedido a Washington que emplace armas nucleares en su territorio para que le brinden protección respecto a Rusia.[11]  Esta percepción de inseguridad que tiene Polonia es resultado de la incursión militar de Rusia contra Ucrania a partir del 24 de febrero de 2022. Y este conflicto está llevando a que Estados Unidos valore colocar nuevamente armas nucleares en el Reino Unido, donde tuvo estos pertrechos militares hasta no hace mucho en la base de East Anglia -en la década de los 80 del siglo pasado- y también en Suffolk -al menos hasta 2008.

A la fecha, Italia alberga unas 70 bombas nucleares repartidas en dos bases aéreas, las de Aviano y Ghedi. En Bélgica, donde la OTAN tiene su cuartel general -en Bruselas-, existen unas 20 armas nucleares en la base aérea de Kleine Brogel. En Alemania se piensa que hay unas 20 armas nucleares en la base aérea de Büchel, mientras que en Países Bajos, en la base aérea de Volkel, hay disponibles dos docenas de armas nucleares de la alianza noratlántica.[12] En Turquía hay unas 50 bombas atómicas en la base aérea de Incirlik más a menos a 100 kilómetros de la frontera con Siria.[13]

En el caso de que se iniciara una escalada bélica nuclear, como se puede observar en el mapa 2, el mundo prácticamente sería destruido considerando tan sólo el empleo de una mínima parte del arsenal nuclear ruso y la respuesta de los miembros de la alianza noratlántica.

Como se explicaba en líneas precedentes, la organización Alcaldes por la Paz tiene una amplia membresía en los países europeos dado que ese continente estaría destinado a desaparecer como resultado de un intercambio de ataques nucleares. Pero ahora, tanto Polonia como el Reino Unido se perfilan como recintos de armas nucleares estadunidenses. En 2008 sin ir más lejos, la base aérea de la RAF en Lakenheath, Suffolk, llegó a almacenar 110 armas nucleares estadunidenses que justamente fueron retiradas tras el activismo de los lugareños y del movimiento antinuclear. En esa base hay una importante cantidad de oficiales de la fuerza aérea estadunidense -estimados en seis mil- y se cree que los arsenales nucleares de Washington podrían volver al país europeo con el pretexto de la amenaza rusa. Con todo, el movimiento antinuclear que permea en buena parte de los miembros europeos de la OTAN sigue repudiando que sus los socios alberguen armas nucleares de Estados Unidos, debido al efecto desestabilizador que ello genera y la amenaza a su seguridad que no sólo considera a Rusia como agresor potencial, sino a accidentes como los que ya vivió la RAF Lakenheath en el pasado.[14]

Que los gobiernos tomen decisiones en secreto a espaldas de los pueblos, es cada vez más repudiado en el mundo, en especial ante un tema tan delicado y espinoso como lo son las armas nucleares. En este sentido, la paradiplomacia está llamada a trabajar a favor del desarme, en especial en aquellos países que encabezan la carrera armamentista, ello para generar conciencia sobre los peligros de contar con armas tan destructivas y cuyo uso, contrario a lo que señalaría el sentido común, parece cada vez más posible en medio de las tensiones geopolíticas que vive el mundo en este atribulado siglo XXI.

[1] Douglas MacDonald (2020), Carbon Province, Hydro Province. The Challenge of Canadian Energy and Climate Federalism, Toronto, University of Toronto Press, pp. 11-13.

[2] Alexandre Fuccille (17 abril 2020), Brasil, Jair Bolsonaro y el COVID-19, Madrid, Real Instituto Elcano, disponible en https://www.realinstitutoelcano.org/analisis/brasil-jair-bolsonaro-y-el-covid-19/

[3] Germán Jair Arenas Arias (2018), “Paradiplomacia: definiciones y trayectorias”, en Papel Político, vol. 23 no. 2, Pontificia Universidad Javeriana, disponible en https://www.redalyc.org/journal/777/77757839001/html/

[4] Patricio Scaff (24 de abril de 2023), Ciudades, diplomacia y desarrollo sostenible, CAF Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe, disponible en https://www.caf.com/es/conocimiento/visiones/2023/04/ciudades-diplomacia-y-desarrollo-sostenible/

[5] Omar Cornejo Caldera (julio-diciembre 2023), “Análisis de la diplomacia cultural de la ciudad de Hiroshima, Japón. Hacia una diplomacia cultural de la paz”, en InterNaciones, disponible en https://internaciones.cucsh.udg.mx/index.php/inter/article/view/7255/6412

[6] Mayors for Peace (s/f), “About”, disponible en https://www.mayorsforpeace.org/en/about-us/outline-m4p/

[7] Christophe Meyer, Stephen Cullis y Daniel Clausen (5 January 2022), “Nagasaki’s Global City Diplomacy”, en East Asia Forum, disponible en https://www.eastasiaforum.org/2022/01/05/nagasakis-global-city-diplomacy/

[8] CDMX (5 de abril de 2017), Breve historia de la participación de la CDMX en la organización Alcaldes por la Paz, disponible en https://sibiso.cdmx.gob.mx/storage/app/uploads/public/590/bbc/a11/590bbca11b849331349740.pdf

[9] Anna Kosovac, Kris Hartley, Michele Acuto, y Darcy Gunning (October 2020), Conducting City Diplomacy. A Survey of International Engagement in 47 Cities, Chicago, The Chicago Council on Global Affairs, disponible en https://www.metropolis.org/sites/default/files/resources/Chicago-Council_Connected-Cities-Lab_Conducting-City-Diplomacy_Oct-2020.pdf

[10] Joshua Torres Sandoval (13 junio 2022), “Protección de regiones-ciudades fronterizas ubicadas entre Estados con armas nucleares y Estados sin armas nucleares: nuevas normas en el derecho internacional”, en Estudios Fronterizos, Universidad Autónoma de Baja California, disponible en https://www.redalyc.org/journal/530/53070782018/html/#t1

[11] Antonio Fernández (06.10.2022), “Estos son los cuatro países europeos que almacenan armas nucleares de EEUU a los que se quiere sumar Polonia”, en La Razón, disponible en https://www.larazon.es/internacional/20221006/kenjefofqrfupa554clwytgbny.html

[12] Ibid.

[13] BBC News Mundo (19 de octubre de 2019), “La preocupación por el destino de las 50 bombas nucleares que Estados Unidos almacena en Turquía cerca de la frontera con Siria”, disponible en https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-50077886

[14] Beyond Nuclear International (December 11, 2022), “Is the US about to station nuclear weapons in Britain again or are they already here?”, disponible en https://beyondnuclearinternational.org/2022/12/11/are-the-bombs-are-back-in-town/