Público-privado alianza perfecta

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Esfuerzo compartidoLa evidencia de la enorme y creciente brecha entre las necesidades de infraestructura que existen en las localidades y los recursos que los gobiernos han invertido a lo largo de la historia para satisfacerlas está en todas partes: vías de comunicación en mal estado; puentes que necesitan reparación; sistemas de transporte y áreas recreativas con mantenimiento deficiente; hospitales, escuelas y plantas de tratamiento que necesitan rehabilitación y reparación urgente o, en los casos más dramáticos, la infraestructura ni siquiera existe. A su vez, estos problemas imponen costos enormes a la sociedad, desde menor productividad y la disminución en la competitividad, hasta mayor número de desastres.

La infraestructura es uno de los factores que reducen o aumentan los costos de los bienes y servicios en una economía, es una fuente que produce empleos directos e indirectos, genera inversión extranjera directa y es uno de los indicadores principales del nivel de desarrollo de un país.

En el periodo de 2000 a 2007, México invirtió entre 1.7 y 2.9 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) en infraestructura — de acuerdo con datos del documento Acciones Cruciales para Detonar la Economía 2009 del Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC)—, lo que le permitió disminuir la brecha con otros países similares en el continente. Sin embargo, estos esfuerzos no han sido suficientes y el reto en este sentido aún es considerable.

En el Índice Global de Competitividad 2008-2009, calculado por el Foro Económico Mundial y la Universidad de Harvard, México ocupa el lugar 68 entre 134 economías a nivel mundial en materia de infraestructura. En cuanto al tamaño de mercado ocupa el número 11, lo cual sin duda es un atractivo adicional para el inversionista privado.

ORIGEN DE LOS RECURSOS

Esfuerzo insufucuente

Existen básicamente dos maneras para financiar los proyectos de infraestructura, según la procedencia de los recursos: esto es a través de la participación pública, donde el proyecto es financiado con capital proveniente de fuentes como derechos e impuestos locales, recursos federales, participaciones estatales, fideicomisos públicos, etcétera; sin la intervención de un inversionista privado. Por su parte, la Asociación Público Privada (APP) se refiere a la participación del sector privado en cuestiones de diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de los proyectos.

Actualmente son escasas las fuentes y los recursos para cumplir con las necesidades de servicios públicos y los municipios tienen pocas opciones para contratar deuda. A su vez, los bancos de desarrollo cuentan con fondos para infraestructura, pero todavía hay temas relacionados con la transparencia en la aplicación de los recursos que impiden la obtención de los mismos. Además, la falta de capacidad institucional, la debilidad de las finanzas públicas municipales, la ineficiencia en el manejo del gasto y el periodo de tres años de los gobiernos, limitan el desarrollo de proyectos. Lo anterior ha provocado que en la mayoría de los municipios las aportaciones federales etiquetadas sean, en alto porcentaje, la única opción.

En los últimos años, los mercados financieros se han ampliado en algunos países y, por consiguiente, las opciones de acceso a recursos para los gobiernos locales se han diversificado. La participación de los bancos comerciales en infraestructura eventualmente repuntará en países que aprueben reformas legales que refuercen las garantías de pago al inversionista privado. Estas reformas también estimularán los mercados de capital (emisión de bonos) como una nueva opción para el financiamiento de los proyectos de infraestructura de los gobiernos locales.

REQUISITOS PARA LA PARTICIPACIÓN PRIVADA

La participación del sector privado en infraestructura se debería basar en reglas ecuánimes y transparentes, institucionalizadas de manera que no alteren drásticamente la susceptibilidad a contagios económicos y financieros, y que propicien un ambiente legal y regulador ordenado que fomente la inversión y la buena gestión.

Desafortunadamente, una evaluación superficial revela que sólo un pequeño grupo de municipios satisface todos estos requerimientos. No obstante, los inversionistas privados —tanto nacionales como extranjeros—, han mostrado su disposición para participar en proyectos en aquellas localidades que al menos se han interesado en satisfacer los factores antes mencionados.

Tres de los aspectos que se deben considerar para la atracción de capitales, entre otros, son:

1.- Ambiente político estable. Para un proyecto de infraestructura desarrollado por inversionistas privados, un ambiente político inestable a nivel local o nacional no sólo incrementa el riesgo de afectar su habilidad para generar ingresos suficientes enfocados a cubrir sus costos de operación y el servicio de la deuda, sino que también trae consigo un grado adicional de incertidumbre respecto al alcance de las reacciones políticas y sociales que podrían afectar sus operaciones y activos durante una crisis.

2.- Marco legal transparente. El sector privado requiere la institucionalización de reglas claras y estables, basadas en el marco legal del gobierno. Si la política pública desea fomentar la participación de la iniciativa privada en el financiamiento de la infraestructura, sus leyes deben apoyar esta política. Esto incluye las leyes que rigen a las APP, un proceso transparente para la resolución de disputas y el proceso de ejecución de derechos para el cumplimiento de contratos, así como el amparo para los acreedores ante situaciones de quiebra e insolvencia. El marco regulador es simplemente el conjunto de medidas que implementan las leyes y políticas, el mismo que debería desarrollarse en paralelo con el marco legal para las APP. En pocas palabras, el objetivo es que, además de que existan las leyes, éstas se hagan cumplir sin excepción alguna.

Las regulaciones deberían de enfocarse hacia el ciclo de vida del proyecto; es decir, del diseño a la construcción, a la operación y a la posible devolución del proyecto al sector público. Esto mitiga gran parte del riesgo desde un principio, ya que el acuerdo de asociación puede reflejar las preocupaciones y temas de interés de todas las dependencias que participarán en el proyecto.

3.- Capacidad institucional. Aquí, es importante resaltar la necesidad de los gobiernos locales de ampliar su capacidad de trabajo en el tema de APP. Es determinante contar con un equipo experimentado de funcionarios que tengan la capacidad de planeación estratégica, administración y supervisión de proyectos, con el fin de asegurar que el gobierno municipal reciba todos los beneficios posibles del proyecto público privado.

En la actualidad el periodo de tres años con que cuenta un presidente municipal para ejercer su mandato resulta corto para lograr una profunda capacitación de funcionarios en este tema, por lo tanto es de suma importancia que los dirigentes actuales tengan presente el concepto de continuidad, pensando que es posible tener un equipo especializado en APP en el municipio, que trascienda a las administraciones y que aseguren el desarrollo de proyectos a largo plazo.

BENE FICIOS DE LA INVERSIÓN PRIVADA

La participación privada representa un apoyo importante para los gobiernos en el desarrollo de proyectos de infraestructura. Algunos de los beneficios que implica son:

• Adelantar la construcción. Normalmente se requiere que el sector público provea un capital significativo por adelantado, aunque los beneficios del proyecto puedan retrasarse o ser inciertos. La mayoría de los esquemas de APP permiten al sector público repartir el costo de la inversión en infraestructura a lo largo de la vida del activo, de manera muy similar a como lo hacen los propietarios de casas con sus hipotecas. Como resultado, los proyectos de infraestructura pueden adelantarse en tiempo, permitiendo que los usuarios reciban los beneficios de la inversión mucho antes que con el financiamiento típico en el que se va pagando conforme se va construyendo.

• Entregar a tiempo y dentro del presupuesto. Con pagos mejor alineados a los objetivos de entrega del proyecto, las Asociaciones Público Privadas también tienen un historial probado de su capacidad para finalizar la construcción a tiempo o incluso antes de lo programado.

• Transferir el riesgo de construcción y mantenimiento al sector privado, esto debido a que las presiones políticas y presupuestales provocan descontrol total en el mantenimiento adecuado de la infraestructura existente.

Y es que, siempre parece existir otra prioridad: algún programa o crisis requiere fondos con mayor urgencia que la que demanda la reparación de un camino. Un déficit de presupuesto puede hacer que los fondos para mantenimiento de infraestructura desciendan aún más en la lista de prioridades, una elección cercana puede ocasionar que los políticos retrasen los fondos destinados a rehabilitar una planta de tratamiento de aguas residuales para dar paso a un programa o proyecto más atractivo. Asimismo, el efecto de reducir el gasto para mantenimiento rara vez es inmediato; los políticos que lo redujeron pueden haber dejado su puesto tiempo atrás, mucho antes de que la sociedad comience a quejarse. Este retraso del mantenimiento representa enormes costos en el largo plazo.

Las APP bien diseñadas pueden aliviar estos problemas transfiriendo ciertos riesgos de construcción y mantenimiento al sector privado. Entre los riesgos que puede asumir el asociado privado están: el riesgo de diseño, cumplimiento de las normas de entrega requeridas, sobrecostos durante la construcción, terminación de la instalación a tiempo, costos subyacentes para el operador de entrega de servicio y costos futuros asociados al activo, acción industrial contra daño físico al activo, así como ciertos riesgos de mercado asociados con el proyecto.

La capacidad de transferir algunos o todos estos riesgos al sector privado es un beneficio importante de las APP. Las estructuras de pago requieren que el activo esté disponible y que siempre reciba un mantenimiento adecuado. Con esto, el sector público gana mayor confianza en el nivel de sus compromisos de gasto durante el periodo de vida del activo. A su vez, promover mayor transparencia en costos hace posible una planeación más eficaz y ayuda a evitar recortes en otras áreas de servicio como resultado de costos inesperados de infraestructura.

Por su parte, los ahorros en costos de las APP normalmente se materializan en diferentes formas: menores costos de construcción, reducción en los costos de operación y mantenimiento durante la vida del activo, y menores costos de riesgos asociados.

Respecto a una fuerte orientación de servicio al cliente, los proveedores de infraestructura del sector privado, que frecuentemente dependen de las cuotas de los usuarios para sus ingresos, tienen un importante incentivo para enfocarse en proporcionar un servicio de mayor calidad al cliente. Asimismo, como el activo ya no es administrado por el sector público, éste Quede concentrarse más en asegurarse de que el proveedor mantenga ciertos niveles de servicio al cliente.

Finalmente, se permite que el sector público se enfoque en los resultados y en su actividad principal, de tal forma que cuando las APP están debidamente estructuradas facilitan a los gobiernos que éstos se concentren en los resultados en lugar de en los ingresos. Los gobiernos pueden dedicar su liderazgo al valor público que desean crear, un valor basado en los resultados para su población. El rumbo y no el trayecto, se convierte en el tema alrededor del cual se organiza y construye el proyecto.

FOMENTAR APP

A manera de conclusión podemos decir que es elemental que el gobierno federal y los gobiernos locales promuevan una transición progresiva de proyectos financiados sólo con recursos públicos a proyectos autofinanciados y financiados por la iniciativa privada, y así asegurar un mayor flujo de recursos públicos y privados para infraestructura.

La función principal del sector público debería ser el fomento de proyectos de infraestructura que resulten más eficientes y se reflejen en beneficios para la sociedad. La participación del sector privado y la asignación de riesgos parecen ser la respuesta en este sentido.

Las distintas entidades de gobierno deben orientarse a darle un valor a sus activos: reservas territoriales, atractivos naturales, ubicación geográfica, etcétera, de tal forma que encuentren su vocación y atractivo para la inversión privada y el desarrollo económico. Debido a la división política del país, es necesario que exista una coordinación entre los distintos niveles de gobierno y que se promueva el desarrollo regional. Por otro lado, seguridad jurídica y procesos transparentes son indispensables para la participación del sector privado.

Actualmente, el Congreso de la Unión, el gobierno federal y los gobiernos locales se encuentran ante una gran oportunidad de generar las condiciones para que los esquemas de APP agilicen la creación de infraestructura necesaria, beneficiando al país al atraer todos los efectos directos e indirectos que dicha inversión promueve.

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