Recentralización del predial, retroceso del federalismo

Los convenios que suscriben los estados con los municipios para cobrar el impuesto no garantizan la eficiencia en la recaudación y vuelve más dependientes a los ayuntamientos

FilaLas teorías económica y política ven en la descentralización un medio para lograr grandes beneficios en la esfera municipal: eficiencia en la provisión de servicios públicos y fomento de la transparencia y rendición de cuentas. ¿Qué características debe tener la descentralización para lograr estos objetivos?

Una de las formas más reconocidas distingue entre la desconcentración, delegación y devolución.

La evidencia internacional muestra que no existe un modelo para lograr exitosamente este tipo de descentralización, pero sí hay un conjunto de condiciones que deben adoptarse para tener mayores posibilidades de lograr mejores resultados.

AUTONOMÍA FISCAL

Diversos autores y agencias internacionales coinciden en señalar que una de las variables más importantes es el fortalecimiento del grado de autonomía fiscal de los gobiernos locales a través de la generación de ingreso propio.

Para la Organización de las Naciones Unidas (ONU), ello, además de asegurarles autonomía, promueve la rendición de cuentas y estimula su eficiencia; de otra forma no puede ser alcanzado todo el potencial del proceso de descentralización.

¿Qué se requiere para que los gobiernos municipales tengan un grado considerable de autonomía fiscal? De acuerdo con la teoría y la práctica internacional, es indispensable que cuenten con fuentes de ingreso propio; que tengan capacidad para determinar las tasas de sus tributos y definir su base tributaria; es decir, que posean un poder tributario significativo. Otro elemento importante es la discreción fiscal, que está relacionada con la capacidad del municipio para decidir cómo gastarlo.

Algunos estudios muestran que es posible que exista una relación positiva entre el grado de autonomía tributaria de los gobiernos subnacionales de un país y su crecimiento económico, en términos del producto interno bruto (PIB) per cápita.

Una investigación elaborada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en 23 paí- ses, que analiza el periodo 1975-2000, encontró que la asignación de un nivel suficiente de autonomía en el ingreso de los gobiernos subnacionales, medido como la proporción de sus fuentes de ingreso propios, induce a un menor sobreendeudamiento y mejor equilibrio presupuestario.

¿DELEGAR PARA RECAUDAR?

En el caso mexicano, los gobiernos municipales cuentan con una fuente de ingreso propio importante: el impuesto predial. Pero no poseen un poder tributario significativo, ya que de acuerdo con el Artículo 115 de la Constitución, las tasas, cuotas y tarifas de sus ingresos propios son determinadas por el Congreso estatal.

Esa situación ha sido una de las variables que ha contribuido a que los ayuntamientos no exploten adecuadamente sus fuentes de ingreso propio. A ello se suma el defectuoso diseño de las transferencias federales que ha incentivado la pereza fiscal municipal.

Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), al iniciar la década de los 90 comienza a incrementarse el porcentaje de aportaciones federales a los municipios. En la crisis de 1994, cayeron en su peor nivel los recursos locales, y después de tener una ligera recuperación se mantuvieron a la baja, sobre todo después de 1988, cuando se creó el Ramo 33 o Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.

También ha contribuido en gran medida la poca capacidad institucional con la que cuentan las administraciones municipales en general: reglamentación obsoleta o inexistente, estructuras administrativas mal diseñadas, así como la falta de un sistema de servicio civil que garantice que los funcionarios posean un perfil profesional adecuado para el desempeño de sus funciones y que su permanencia en el empleo esté basada en la evaluación de su desempeño y no en sus relaciones políticas. El resultado ha sido la enorme dependencia que tienen las finanzas municipales de la bolsa federal.

En este contexto, la más reciente reforma a la Ley de Coordinación Fiscal federal contempla estímulos para que los municipios dejen de cobrar el impuesto predial y firmen un convenio para que los gobiernos estatales se hagan cargo de ello. A cambio, los ayuntamientos recibirán más recursos del Fondo de Fomento Municipal.

Los argumentos que se han manejado para promover esta política de recentralización fiscal son básicamente de eficiencia en la recaudación; asumiéndose que las entidades federativas tienen mejores capacidades para realizar de manera eficiente dicho cobro.

Esto es ampliamente cuestionable si se consideran diversos estudios que han evaluado la eficiencia de los estados para llevar a cabo algunas funciones en materia financiera. Por ejemplo, la capacidad de las entidades federativas para recaudar sus ingresos propios es muy diferenciada; mientras el DF tiene un buen desempeño, otros estados muestran resultados muy deficientes.

Mientras que en el DF 41 de cada 100 pesos provienen de ingresos propios, en Tlaxcala sólo se recaudan 3.5 pesos, según datos del Instituto Mexicano para la Competitividad (Imco) del 2010.

MUNICIPIOS EXCEPCIONALES

En el ámbito municipal hay algunos gobiernos que se han preocupado por mejorar la recaudación de sus ingresos propios. No son la mayoría, pero se han documentado casos desde ayuntamientos metropolitanos, como Puebla, hasta algunos mucho más pequeños, como Chiautempan, Tlaxcala. ¿Qué características distinguen a estas excepcionales administraciones municipales?

Las que señala la experiencia internacional: capacitación a los servidores públicos, creación o actualización de su reglamentación, inversión en tecnología, diseño de sistemas de seguimiento y evaluación eficaces, entre otros. Los estudios sobre descentralización fiscal en el mundo señalan que el apoyo de las otras esferas de gobierno juega un papel estratégico.

En México nunca ha existido una política permanente, sistemática y de largo plazo para apoyar la creación de capacidades en la esfera municipal. Tanto la Federación como los gobiernos estatales se han limitado a ofrecer acciones aisladas de capacitación a los municipios sin una visión integral, y carentes de seguimiento y evaluación. A ello se añade la evolución del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que se ha reformado con una mala articulación, sin lograr ninguno de los numerosos objetivos que se le han ido añadiendo a lo largo de los años.

En resumen, la recentralización del impuesto predial es una estrategia que no garantiza que la eficiencia en la recaudación del impuesto predial vaya a mejorar. Desde el punto de vista político, es una medida que vulnera el espíritu del Artículo 115 constitucional y el pacto federal; y que lejos de promover acciones de fortalecimiento municipal, las debilita, volviéndolas más dependientes de las acciones de otras esferas de gobierno.

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