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Una oportunidad disfrazada de crisis

H congreso de la uniónDesafortunadamente y de manera cíclica, nuestro país ha enfrentado circunstancias económicas complejas, con altos costos sociales y elevadas restricciones sobre las capacidades públicas para atender los asuntos prioritarios.

En los municipios y en las comunidades se condensan los desafíos y logros del desarrollo del país. Cada entidad local define una escala propia de necesidades a la que denominamos “agenda pública local”, que idealmente motiva y se convierte en el esfuerzo común de los recursos gubernamentales y de la sociedad civil, y a la que podemos definir como el conjunto de asuntos compartidos, reconocidos como prioritarios por la sociedad. Éstos no son necesariamente articulados ni coherentes, pero sí importantes, capaces de incitar a la acción pública, tanto procedente de la propia sociedad como de las instituciones gubernamentales. No forzosamente se trata de una agenda documentada y universal, ni tampoco gubernamental; es construida a partir del entorno propio, con base en una estructura social determinada, definida a partir de necesidades sociales localizadas y reconocidas con amplitud, con la posibilidad además de orientar instrumentos y recursos.

Esa agenda enfrenta dos obstáculos: el primero que no está reflejada entre las prioridades de las administraciones públicas, con lo cual tampoco los esfuerzos sociales alcanzan la eficacia suficiente para incidir positivamente en las necesidades públicas; el segundo que, incluso existiendo correspondencia entre agenda pública y agenda gubernamental, los recursos involucrados son simplemente inferiores a la dimensión de las necesidades por atender.

Disminuir los desfases

Construcciones

Los desafíos anteriores se combinan de muy distintas maneras para cada ente municipal. Siempre habrá algún nivel de desfase entre agenda pública y agenda gubernamental por un lado, y entre recursos disponibles y necesidades públicas por el otro. Lo ideal es que esos desfases sean mínimos, con lo cual el desarrollo se convierte en producto y sustento de la estructura democrática; pero lo ideal siempre está delante de nosotros.

Los municipios se ubican en algún punto de la escala de desfases que acabamos de indicar. En los periodos en los que la economía mexicana ha alcanzado ritmos positivos de crecimiento, y en los que nuestra democracia permite un mejor alineamiento entre la agenda pública y de gobierno, es demostrable que ambos desfases persisten en una magnitud sustancial. Si lo anterior es la situación “normal”, cabe entonces esperar un panorama mucho más agudo en condiciones de crisis económica, ya que aquellos desniveles pueden ampliarse.

Paradójicamente, las crisis también tienen un lado “productivo”, en la medida en que obligan a la implementación de iniciativas de reestructuración, de corrección de inercias y de búsqueda ineludible de alternativas. Así ha ocurrido en experiencias anteriores y es probable que esta dinámica innovadora se repita en la presente coyuntura, especialmente si, de manera explícita, se reconocen las dificultades de la crisis como una oportunidad de cambio. Así, pueden convertirse en catálisis para la innovación.

Durante la severa recesión de los años 80, el lado productivo de la contracción económica se expresó en importantes innovaciones. En el terreno jurídico, la reforma del Artículo 115 constitucional sentó las bases para la consolidación institucional de los municipios; y en lo material permitió el acceso a recursos propios (los impuestos inmobiliarios), lo que amplió las capacidades municipales para incidir activamente en funciones y servicios públicos. Estos nuevos recursos permitieron que el aparato de la administración municipal se consolidara, creciera, diversificara su estructura y, por supuesto, que contribuyera con mayor eficacia a atender necesidades sociales. A partir de entonces pudo hablarse, en sentido estricto, de una “administración municipal”.

Aquella crisis también generó una radical contracción del gasto público del gobierno federal. En el centralismo ese freno implicaba prácticamente una paralización de toda la esfera pública; en consecuencia las necesidades sociales, la obra urbana y rural, los servicios y prácticamente toda función pública, en conjunto, dejaron de ser atendidas en alguna medida.

Para las regiones y localidades la desatención implicó no sólo afrontar la crudeza de un vacío, sino la necesidad de construir alternativas con recursos y actores sociales e institucionales propios. La crisis inspiró iniciativas locales y acciones de descentralización de facto de gran creatividad para responder a los retos descuidados por la parálisis del aparato central, y lo más importante: mediante cada paso implementado, las sociedades locales iniciaron la progresiva ruta hacia la “apropiación” de su agenda pública local para responder a necesidades propias.

Productividad de la crisis

CochiniotosEl lado productivo de la crisis se tradujo en: a) el desarrollo e interiorización de la agenda pública local, b) el surgimiento de actores sociales vinculados a esa agenda y c) en programas innovadores construidos a partir del entorno inmediato. La crisis se convirtió en un contexto favorable para el florecimiento de la dimensión local y regional como actores decisivos del desarrollo y de la democracia.

En el terreno político, la crisis económica fue también contexto y estímulo para el surgimiento y consolidación de nuevos actores políticos. La combinación de una energía social derivada de los efectos económicos de la crisis y de sus negativas consecuencias en servicios y funciones públicas, junto con un modelo político cerrado que no reflejaba adecuadamente el nuevo mapa social, provocó cambios importantes en el sistema político. La transición democrática y las primeras experiencias de alternancia en los gobiernos municipales pueden entonces contabilizarse en el lado productivo de la crisis económica, la que fue un contexto catalizador.

Esa misma crisis, la restricción del gasto federal y la persistencia de necesidades sociales, fueron factores que contribuyeron al desarrollo de una agenda pública local de creciente apropiación por sus instituciones y organizaciones sociales. De esta manera, un severo problema se convirtió en innovación, en una gran oportunidad para el surgimiento de las instituciones locales y de actores sociales y políticos que modificaron el curso centralizado, creando las bases del moderno municipio en México y de las prácticas democráticas hoy cotidianas.

Así, desde mediados de los 80 se puede hablar de un nuevo municipio mexicano, tanto por su base democrática que hizo realidad la matriz de autogobierno, como por su existencia material sustentada inicialmente en recursos propios. Fue una época de reformas importantes en la recaudación inmobiliaria predial, especialmente, así como de un flujo continuo de programas innovadores, lo que permitió poner, en sentido estricto, los cimientos de la administración municipal. Hubo variantes importantes, pero en todo caso el dato duro es la consolidación de la dimensión local y su incidencia activa en la agenda pública.

Sin hacer apología de las crisis económicas, los procesos que éstas desencadenan son mucho más amplios que la pura dimensión económica. La estructura social revela aquí su estrecha articulación y los efectos múltiples que se generan cuando se altera una variable sustantiva.

La “productividad” de una crisis no es siempre la misma. No cabría esperar que la crisis de 2009 tenga consecuencias tan importantes como la de la década de los 80, que impulsó procesos de amplio impacto; no obstante, siempre generan determinadas condiciones de oportunidad.

Hora de reaccionar

La reciente crisis impone condiciones que obligarán a reaccionar a los gobiernos municipales. Una fundamental es el posible incremento en los rezagos sociales y de expresiones más agudas de pobreza. La política social municipal se verá así presionada a incrementar recursos, programas y acciones, para lo cual podrían ajustarse áreas no prioritarias. Existen incentivos para reformas administrativas y rediseño del gasto, que en el corto plazo implican un esfuerzo mayor, pero que en el mediano plazo contribuyen a la racionalidad administrativa. Este ejemplo, relacionado con la política social, puede replicarse en otras áreas y así convertir las dificultades inmediatas en incentivos para revisar improductivas inercias administrativas o corregir ineficiencias presupuestales.

Respecto a los ingresos, es factible que los impuestos o derechos municipales también inicien una tendencia incremental, lo que puede corregir el relativo estancamiento que experimentaron en años pasados debido a las transferencias federales, las que colateralmente redujeron la motivación por las fuentes propias.

En cualquier caso, la crisis económica de hoy es una oportunidad para revisar trayectorias administrativas y de gestión vigentes. Desde una perspectiva macroeconómica, ese análisis es inevitable; desde una visión de política pública, la revisión y las correcciones son una oportunidad para modernizar, estimular la eficiencia, ampliar recursos y redes compartidos, eliminar excesos y construir nuevos objetivos públicos.

La crisis es un invitado indeseado, pero en el recuento de sus consecuencias habrá que añadir los procesos innovadores que impulse. En ese balance habrá que reconocer, no a los optimistas irredentos, sino a los estrategas con visión de futuro, capaces de convertir un reto en valiosa oportunidad.

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