Por Ignacio Kunz*
Los gobiernos locales del mundo enfrentan una gran cantidad de problemas de diversa índole: sanidad, atención a la pobreza, conservación del medio ambiente, construcción y mantenimiento de infraestructura, prestación de servicios de agua y saneamiento, alumbrado público, mercados y seguridad, entre muchos otros. El desafío para los ayuntamientos es enorme, pero con recursos financieros al alcance, sería mucho más fácil atenderlos.
En la actualidad, en México no existe ningún municipio que se precie de contar con todos los recursos necesarios para afrontar plenamente todos estos retos.
En nuestro país el financiamiento municipal depende en gran medida de las participaciones federales (Ramo 28) y aportaciones federales (Ramo 33). Las primeras pueden representar más de 30 por ciento de los ingresos, mientras que las últimas, que son recursos etiquetados, pueden superar 40 por ciento, lo que significa que los ingresos propios, los que dan autonomía real, (impuestos, contribuciones, derechos y aprovechamientos) limitan a un 20 por ciento en promedio. Tal situación genera una fuerte dependencia fiscal de la federación.
En este contexto cabe preguntarse ¿qué puede hacer un ayuntamiento para conseguir recursos financieros para enfrentar los retos y generar un buen gobierno?
Foto: Archivo.
Hay dos tipos de financiamiento, uno por la vía de endeudamiento público, es decir, por préstamos de la banca de desarrollo (Banobras y Nacional Financiera) o de la banca comercial. Se trata de endeudamiento que habrá que pagar en el futuro. El otro tipo de financiamiento existe desde hace muchos años y se refiere a la fiscalidad local y a la gestión de la valorización del suelo.
La principal fuente fiscal local es el impuesto predial, pero los municipios no recaudan todo el potencial disponible, a lo que se ha denominado “pereza fiscal” basada en la disponibilidad “fácil” de los recursos federales. Una de las principales razones de ello es el temor de los presidentes municipales de que el aumento de un impuesto genere costos políticos.
Lo que no necesariamente es así porque, en sentido estricto puede darse un aumento significativo de la recaudación sin aumentar las tasas, es decir, el impuesto, simplemente actualizando la base gravable e identificando a contribuyentes “omisos”; incluso, podrían aumentarse de forma inteligente las tarifas y garantizar que no exista costo político mediante un ejercicio transparente del aumento de recursos.
Existe otra solución para el financiamiento local, probada en numerosos países del mundo, principalmente en los países desarrollados: la gestión de la valorización del suelo. Esto significa el aumento de los valores del suelo como resultado de una acción de gobierno, por ejemplo, cuando se mejora el transporte, se desarrollan más parques, se construye infraestructura y se amplía la red de servicios, o cualquier intervención pública que mejore la condición de un lugar que se traduzca en dicha valorización.
El origen es una inversión pública con recursos de la sociedad, por lo que es totalmente legal y legítimo que los gobiernos municipales puedan capturar al menos una parte de esa valorización. El artículo 115, Fracción IV, inciso “a” de la Constitución faculta a los ayuntamientos a percibir las contribuciones que “…que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.”
Existen muy diversas formas de capturar estos recursos, con instrumentos simples que existen desde hace más de 50 años, como la “contribución de mejoras”, hasta algunos muy sofisticados como los sistemas de ejecución de la planeación conocidos en México con diversos nombres, uno de los más comunes es Polígonos de Actuación Concertada; en España se conocen como Sistemas de Actuación; en Francia las Zonas de Desarrollo Coordinado (Zones d’Aménagement Concerté), todas diferentes en su accionar pero comparten la idea de solución de cooperación y de financiamiento a partir de los recursos que los propios proyectos generan.
Existen otros instrumentos disponibles, como las técnicas de “zonificación flexible” destacándose la zonificación condicionada que no es más que el cobro de una contraprestación al solicitante y beneficiario de un cambio de uso del suelo, en un monto que deberá ser una proporción del aumento de valor de su terreno producido por el cambio de usos del suelo.
También se tiene la venta de derechos de edificabilidad que consiste en asignar a todas las propiedades un coeficiente de edificación básico (CUS B) igual para toda la ciudad, y un coeficiente derecho máximo que se fija en función de las capacidades de desarrollo de cada zona, tal como se fijan actualmente las densidades y los coeficientes. En este caso, los actores que desean construir por arriba del coeficiente básico deberán pagar una proporción (generalmente menor al 30%) del aumento de valor del suelo por permitirse el desarrollo por arriba del CUS B.
Con esto se logra equidad entre todos los propietarios de la ciudad, se desincentiva la especulación asociada a aumentos de intensidad, el inversionista se beneficia pagando una proporción de la valorización que recibirá su proyecto, se evita la “tentación” de cobrar las autorizaciones fuera del marco reglamentario y el gobierno municipal obtiene una muy importante fuente de ingresos.
En fin, son muchos y muy diversos los instrumentos para fortalecer el financiamiento de los gobiernos municipales, aunque en muchos países juegan un papel importante, en México su uso es aún limitado; sin embargo, representan una enorme oportunidad para contar con los recursos para afrontar los retos de los ayuntamientos.
*El autor es geógrafo, maestro en Planeación y doctor en Urbanismo. Investigador de la UNAM. Autor de más de 90 publicaciones. Coordinó el Programa Municipal de Desarrollo Urbano de Culiacán merecedor del Premio Nacional de Desarrollo Urbano 2014.
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