Por Dr. Juan Carlos Martínez Andrade*

No existe evidencia que respalde que los municipios rurales, con mayor marginación y debilidad institucional sean aquellos donde se presente una rendición de cuentas emergente, frágil o limitada.

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Desde las últimas décadas del siglo pasado y a la fecha, hemos visto un impulso generalizado en distintos países para fortalecer los marcos jurídicos y normativos que regulan las distintas etapas del ciclo presupuestario. La intención detrás de estas reformas ha sido que los presupuestos públicos tengan un rol más activo entre las acciones gubernamentales, las prioridades de desarrollo (Armijo y Espada, 2014) y la consolidación de la democracia (Tumi, 2020). En la mayoría de países se ha perseguido un objetivo común: que la información gubernamental sea un insumo para la mejora de la gestión pública y la rendición de cuentas (Armijo y Espada, 2014).[1]

La rendición de cuentas es un acto comunicativo en el que se ofrece alguna forma de relato sobre una acción, un hecho o fenómeno concreto; por ello, “constituye un proceso social de construcción y negociación de una visión de la realidad” (Pineda, García y Rodríguez, 2007) a la vez que permite la interacción en un contexto de transparencia que implica control y vigilancia de los resultados del proceso lógico que “deberían” ser alcanzados y sobre el cual debe ser evitada cualquier desviación (Arellano, 2015). En un contexto democrático donde diversos actores participan de forma medianamente coordinada para alcanzar objetivos comunes (García, 2020), la transparencia y la rendición de cuentas son eslabones más para la consolidación de la democracia (Cadena, 2015; Tumi, 2020). En estén sentido, “todos los actos oficiales realizados por funcionarios públicos y políticos, deben ser conocidos por todos” (Cadena, 2015, 11) en lo que podríamos llamar el principio de máxima publicidad (Duque, 2020).

En estricto sentido, la rendición de cuentas municipal es mandatada por una variedad de ordenamientos cuyos propósitos van desde la fiscalización hasta la regulación del uso y los destinos de gasto (Ugalde, 2019; Cejudo y Ríos, 2010). El mayor sesgo de la rendición de cuentas municipal se orienta hacia el control del ejercicio del gasto (Cejudo y Ríos, 2010). El propósito ha sido construir mecanismos que eviten la corrupción a partir de un mayor acceso a la información pública que permita la fiscalización, la evaluación del desempeño y que arroje un mejor sistema de responsabilidad hacendaria (Merino, 2015).

En México, se cuenta con una legislación federal y general orientada hacia la rendición de cuentas subnacional (entidades federativas) y local (municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México) establecida en los siguientes instrumentos jurídicos:

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) en 2017 con última reforma en 2022: la rendición de cuentas se menciona relativa a la tarea fiscalizadora de la Auditoría Superior de la Federación (art. 6, apartado A, fracc. VIII), a los organismos y empresas productivas (art. 25) y relativo al Sistema Nacional Anticorrupción (DOF, 2022a)
• Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, publicada en 2016 con última reforma en 2021: se publicó al mismo tiempo que se hicieron las reformas a los artículos 70 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y 49 de la Ley de Coordinación Fiscal con la intención de fortalecer la rendición de cuentas de los ejecutores de gasto federales, subnacionales y locales (DOF, 2021a).
• Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, publicada en 2016 con última reforma en 2022: derivado de que los gobiernos estatales y municipales presionaron sus finanzas sin control hasta alcanzar altos niveles de deuda (Ayala, 22 de marzo de 2023), esta ley establece criterios referentes a los balances presupuestarios para alcanzar sostenibilidad y responsabilidad hacendaria (DOF, 2022b).
• Ley General de Contabilidad Gubernamental, publicada en 2008 y con última reforma en 2018: con el objetivo de establecer criterios generales para la regir la emisión de información financiera de los entes públicos, esta ley es el fundamento legal para el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC). En su artículo 70 establece que los gobiernos subnacionales y locales mantendrá registros de cada fondo, programa o convenio de acuerdo con la normatividad emitida por el CONAC (DOF, 2018a).
• Ley de Coordinación Fiscal, publicada en 1978 con última reforma en 2018: base para la coordinación intergubernamental en materia financiera toda vez que establece los criterios para la asignación del gasto federalizado con base en la definición de la recaudación federal participable. En la fracción V del artículo 49, esta ley establece que el ejercicio de los recursos del gasto federalizado se sujetará a la evaluación del desempeño (DOF, 2018b)
• Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicada en 2006 y con última reforma en 2022: reglamenta el ejercicio del gasto en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación bajo los criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género. Su artículo 110 establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realizará la evaluación económica de los entes públicos con la intención de rendir un informe trimestral al Congreso de la Unión (DOF, 2022c).
• Ley General de Archivos, publicada en 2018 con última reforma en 2023: establece los principios y bases generales para organizar, conservar, administrar y preservar los archivos en posesión de cualquier ente público con la intención de contribuir a la transparencia y la rendición de cuentas (DOF, 2023).
• Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en 2015 y con última reforma en 2021: fundamento legal para garantizar el derecho de acceso a la información en posesión de los entes públicos, personas morales o físicas que realicen actos en coordinación con los distintos órdenes de gobierno (DOF, 2021b).

Las cuentas públicas incluyen información sobre los ingresos, egresos, deuda, adeudos de ejercicios fiscales anteriores, financiamientos a corto plazo, entre otros elementos financieros. Con base en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, el Consejo Nacional de Armonización Contable ha establecido lineamientos, normas y clasificaciones para integrar la cuenta pública anual que presentan los gobiernos municipales entre los que destacan en materia de finanzas públicas los siguientes:

• Acuerdo por el que se establece la Clasificación Administrativa publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 julio de 2011: tiene como propósito identificar las unidades administrativas a través de las cuales se realiza la asignación, gestión y rendición de los recursos financieros públicos. También establece las bases institucionales y sectoriales para la elaboración y análisis de las estadísticas fiscales, organizadas y agregadas, mediante su integración y consolidación.
• Acuerdo por el que se emite la Clasificación Funcional del Gasto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2010: favorece el análisis de las tendencias del gasto público porque presenta una descripción sobre los servicios gubernamentales y sus proporciones distribuidas entre las áreas de servicios públicos, económicos, sociales y las transacciones no asociadas a funciones.
• Clasificador por Objeto del Gasto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2010: permite el análisis de los efectos del gasto público al ofrecer información sobre la demanda de bienes y servicios a la vez que identifica con claridad las adquisiciones y las aplicaciones en el ejercicio de los recursos públicos.
• Acuerdo por el que se emite la Clasificación Programática (Tipología general) publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de agosto de 2013: establece la clasificación de los programas presupuestarios que permiten organizar de forma homogénea las asignaciones de recursos públicos con base en la modalidad presupuestaria de los Estados e Informes Programáticos.
• Acuerdo por el que se emite la Clasificación Económica de los Ingresos, de los Gastos y del Financiamiento de los Entes Públicos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de julio de 2011: relaciona las transacciones con el Sistema de Cuentas Nacionales y las Estadísticas de Finanzas Públicas para servir como insumo de políticas, así como observación del grado de cumplimiento en la provisión de bienes y servicios públicos. Permite la medición del aporte de cada ente público con base en su estructura, proyecciones fiscales multianuales y formulación de la política presupuestaria anual.

No obstante, los análisis de las cuentas públicas previos a 2010 demostraron que la calidad de la información no era suficiente para controlar, evaluar y rendir cuentas (Sour, 2007; Pineda, 2007; Merino, 2009). A partir de las consideraciones anteriores, se reformaron diversas disposiciones tales como la Ley General de Contabilidad Gubernamental y en 2007, y nuevamente en 2012, el artículo 85 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para establecer un mecanismo de información trimestral en el que los ejecutores de gasto federalizado brinden los datos relativos al ejercicio, destino y resultados obtenidos con respecto de los recursos federales que les sean transferidos. Dicho mecanismo quedó reglamentado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de abril de 2013 con la publicación de los “Lineamiento para informar sobre los recursos federales transferidos a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, y de operación de los recursos del Ramo General 33” con la intención de mandatar la obligación de informar sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos respecto del gasto federalizado. A partir de estos lineamientos se creó la plataforma del Sistema de Formato Único que actualmente lleva el nombre de Sistema de Reporte de Recursos Federales Transferidos (SRFT).

El SRFT se diseñó como parte del Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)[2] y consta de cuatro carpetas en las que los ejecutores de gasto registran los momentos contables del destino del gasto, la información georreferenciada de los proyectos de ejercicio del gasto, el avance de metas e indicadores y los reportes de las evaluaciones externas. Estos registros sirven como insumo para los anexos financieros de los Informes Trimestrales al Congreso de la Unión[3]. En un primer momento, los ejecutores de gasto estatales y municipales cargan la información que es validada o rechazada por dependencias coordinadoras estatales y, posteriormente, por dependencias coordinadoras federales. Los órganos de fiscalización locales y federal tienen acceso a estos registros y pueden utilizarlos como insumos para el trabajo de auditoría.

La Auditoría Superior de la Federación (2020) establece que la información reportada en el SRFT por parte de los ejecutores de gasto locales debe tener las siguientes características:

• Homogeneidad: la información debe ser comparable entre ejecutores de gasto.
• Congruencia: a partir de la validación de los registros por parte de las Secretarías de Finanzas locales se revisan los reportes registrados por los ejecutores de gasto municipales.
• Granularidad: la información debe ser pormenorizada.
• Cabalidad: que los datos sean exactos y coincidentes.

Desde el punto de vista de las dependencias coordinadoras federales, la Auditoría Superior de la Federación identifica al menos un área encargada de la gestión de los reportes del SRFT para validar los registros que capturan los ejecutores de gasto locales. En el año 2020 a nivel nacional, solo 42.6% de los municipios cumplió con el registro en el módulo Destino del Gasto, Entre 50 y 75% de los municipios cumplió con el registro en el módulo Ejercicio del Gasto y solamente el 70% de los municipios cumplió con el registro en el módulo de Indicadores (ASF, 2020). Por ello, la Auditoría Superior de la Federación sugirió lo siguiente: “[L]o anterior manifiesta que si bien existe revisión en la información revisada, se requiere mayor control y supervisión por parte de las coordinadoras de los fondos para tener mejor calidad en la información que se presenta en el SRFT” (ASF, 2020, p. 35).

Pese a que existe el SRFT como mecanismo establecido por la SHCP para el registro de los proyectos de gasto estatales y municipales, diversos ejecutores de gasto han hecho un uso diferenciado de la herramienta. En el caso de los municipios, han sido principalmente los municipios urbanos, capitales de los estados y metropolitanos aquellos que más han utilizado el SRFT para reportar sus momentos contables por cada proyecto de gasto. También hay municipios que nunca han entrado a la plataforma y no han hecho registro alguno de sus proyectos. En este sentido, realizar proyectos de gasto, así como el reporte de cada uno de ellos sería lo deseable en un contexto de rendición de cuentas.

Cejudo y Ríos (2010) argumentan que la capacidad técnica de la burocracia municipal es fundamental para garantizar la rendición de cuentas. En un orden similar de ideas, Ugalde (2019) asegura que uno de los principales retos para la rendición de cuentas municipal es la falta de capacidad administrativa. En este sentido, argumenta el autor que carecer de un sistema interno que realice la función de organización del gasto, limita la eficiencia del cuidado en la asignación del gasto. Solamente en los municipios urbanos medios y grandes se identifican funciones de gestión financiera (Ugalde, 2019; Cabrero, 2000) mientras que “el resto sólo ejecuta funciones operativas y rudimentarias de ejercicio del gasto o simplemente improvisa” (Ugalde, 2019, 38).

El nivel de eficacia de la rendición de cuentas municipal se considera limitada, intermitente y de poca confiabilidad (Ugalde, 2019) ya que se ha limitado a la presentación superficial o genérica de datos poco detallados (Tumi, 2020). Asociado con la capacidad administrativa limitada, Cejudo y Ríos (2010) afirman que entre los municipios mexicanos se desconoce la normatividad lo que implica su incumplimiento. A partir de un análisis con los órganos relativos al acceso a la información, los autores consideran que los gobiernos municipales son los sujetos obligados que presentan mayores reticencias para transparentar su información. Algunas de las razones que podrían explicar esta opacidad, de acuerdo con los autores, se encuentran: la distancia y la difícil comunicación, falta de la difusión del derecho a la transparencia, ausencia de comisiones y procedimientos establecidos en ley, falta de capacitación del personal municipal, portales de internet con información insuficiente, falta de voluntad política, falta de capacidad técnica y humana, diversidad de realidades, entre otros.

Al parecer la magnitud de la tarea rebasa la capacidad de algunos municipios que, aunado a las dificultades de la coordinación interna, presenta un gran reto para la rendición de cuentas municipal (Cejudo y Ríos, 2010). Resultado de ello ha sido un sistema de rendición de cuentas municipal emergente (Pineda, García y Rodríguez, 2007), frágil (Cejudo y Ríos, 2010), y limitado (Ugalde, 2019). Para Cabrero (2022) la relación entre marginación y debilidad institucional cobra mayor importancia toda vez que podría darse el caso de una dicotomía entre regiones desarrolladas, que vienen del contexto urbano y de ciudades, y de regiones intrascendentes, que vienen del contexto rural, de bajo nivel de desarrollo y que no se logren incorporar a la sociedad del conocimiento. Esta idea no es nueva ya que desde los años sesenta del siglo pasado, se ha considerado que el ritmo de desarrollo en América Latina ha sido desigual y ha estado circunscrito a las ciudades mientras que las zonas campesinas se han estancado en la miseria (Myrdal, 1964) o dado paso a una marginación municipal heterogénea (Vargas y Cortés, 2014).

Derivado de lo anterior, pareciera que existe un sesgo a pensar que la ruralidad está asociada con la marginación al igual que con la debilidad institucional. Resultado de lo anterior, sería asumir que la rendición de cuentas guarda una relación con estas características. Hasta este punto podemos identificar tres tesis generalizadas (y equivocadas):

1. La rendición de cuentas municipal tiene una relación con el grado de urbanización del territorio.
2. La rendición de cuentas municipal tiene una relación con el grado de rezago social de la población.
3. La rendición de cuentas municipal tiene una relación directa con el nivel de capacidades institucionales del gobierno.

Las contradicciones a la teoría

Hasta este punto, podemos contribuir al debate afirmando que no existe evidencia que respalde que los municipios rurales, con mayor marginación y debilidad institucional sean aquellos donde se presente una rendición de cuentas emergente, frágil o limitada. Sin duda alguna tampoco se ha establecido una causalidad para explicar por qué algunos municipios tienen mayores cantidades de registros en el Sistema de Reporte de Recursos Federales Transferidos o si estos registros coinciden con la información presentada en las cuentas públicas a finales de cada ejercicio fiscal.

Desde la teoría de la rendición de cuentas elaborada en México, se han detectado riesgos que podrían obstaculizar el cumplimiento de la rendición de cuentas. Lo anterior ha dado pie a establecer como tesis que las ciudades, los gobiernos metropolitanos o con mayor desarrollo también cuentan con las mayores capacidades institucionales y administrativas. Si bien, es más probable que en este tipo de municipios se cuente con mayores niveles de profesionalización de los cuadros administrativos, podemos afirmar ahora que el mayor nivel de urbanización, desarrollo o capacidad institucional no necesariamente se ha traducido en mayor uso de los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

La problematización que relaciona a la información gubernamental con el tipo de municipio más bien ha surgido desde el prejuicio y las afirmaciones sin validar en torno a riesgos para la rendición de cuenta municipal derivados de su nivel de urbanización, marginación y capacidades institucionales. De forma similar, se ha asumido erróneamente que existe una relación directa entre las condiciones socioeconómicas de los municipios y lo que podríamos llamar una debilidad institucional. Sin duda alguna que el nivel de ingreso, la capacidad recaudatoria y el nivel socioeconómico aumentan la probabilidad de que se eleven las capacidades administrativas. No obstante, no existe evidencia para asumir que esto se cumpla como una ley.

De forma contraintuitiva, los municipios más pequeños, más alejados, con menor presupuesto y con mayores niveles de marginación han logrado cumplir de forma similar con sus obligaciones de información para así contribuir con la rendición de cuentas y la transparencia municipal. Para buscar una demostración empírica, se construyó una tasa de registro por cada cien mil habitantes para contar con un indicador ponderado que permita la comparación entre municipios de distinto tamaño poblacional. Se identificó en primer lugar que hay una leve relación entre el tamaño de población y la cantidad de registros reportados por los municipios. En este punto, se trazó una primera tendencia entre la cantidad de población y la cantidad de registros en el SRFT.

A partir de la variable construida se realizaron tres análisis. El primero de ellos no pudo sostener la afirmación de que sean los municipios metropolitanos o urbanos los que tienen mayor rendición de cuentas. Existen municipios rurales y en transición de lo rural a lo urbano que cuentan con una mayor tasa de reporte de registros. Adicionalmente, hay municipios de todos los tipos que no cuentan con registros o que cuentan con muy pocos registros por cada cien mil habitantes. Será necesario hacer investigaciones cualitativas en los municipios rurales con mayor tasa de registros para conocer más sobre sus motivaciones, el perfil del personal encargado de estas tareas, entre otros elementos.

El segundo análisis no pudo sostener que los municipios con mayor desarrollo (o menor rezago social) sean aquellos que tengan mayor rendición de cuentas. A partir de la categorización de Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), se identificó que dos municipios, uno de bajo y otro de medio rezago social, son los que presentan mayores tasas de registro. No se obtuvo evidencia suficiente para poder afirmar que exista una tendencia contundente entre el grado de rezago social y el cumplimiento con la rendición de cuentas.

El tercer y último análisis no pudo sostener la afirmación de que los municipios con mayores capacidades institucionales sean aquellos que cuenten con mayor tasa de registros por cada cien mil habitantes. Antes, pareciera que los municipios con menores capacidades institucionales fueran los que presentaran una mayor tasa de reporte de registros. Los resultados aquí planteados corresponden a los municipios mexiquenses, por lo que se sugiere replicar el ejercicio a nivel nacional para identificar si estos hallazgos corresponden a otras realidades del país.

Sin duda alguna tampoco se han creado certezas en el documento aquí propuesto. No obstante, se pretende contribuir con una mirada más justa sobre la heterogeneidad municipal. El deseo implícito en la redacción de las presentes líneas apunta hacia motivar a las y los investigadores de la realidad municipal a evitar cualquier prejuicio, cualquier sesgo preconcebido al momento de elegir el estudio de caso o el contexto para realizar sus investigaciones.

*El Dr. Juan Carlos Martínez Andrade es Profesor Investigador de El Colegio Mexiquense, A.C.

Fuentes consultadas

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Armijo, Marianela y Espada, María Victoria (2014), Calidad del gasto público y reformas institucionales en América Latina, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe-Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit.

ASF (Auditoría Superior de la Federación) (2020) Sistema de Recursos Federales Transferidos. Cuenta Pública 2020. https://acortar.link/v0keFn

Ayala, Camila (2023) Deuda de municipios registra seis años con disminuciones. El Economista, 22 de marzo, Ciudad de México, <https://n9.cl/yvbcb>, 6 de marzo de 2023.

Cabrero, Enrique (2000) Hacia la construcción de una agenda para la reforma administrativa municipal, Ciudad de México, Centro de Investigación y Docencia Económicas.

Cabrero, Enrique (2022) Conferencia. Gestión del conocimiento en organizaciones públicas, conferencia presentada en la Semana de las Políticas Públicas, 17 de octubre de 2022, Zinacantepec, El Colegio Mexiquense, A.C., <https://n9.cl/et0a7>, 6 de marzo de 2023.

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Myrdal, G. (1964) Teoría económica y regiones subdesarrolladas, Ciudad de México, Fondo de Cultura Económica

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Ugalde, L. (2019) La Rendición de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales, Ciudad de México, Auditoría Superior de la Federación.

Vargas, D. y Cortés, F. (2014) “Análisis de las trayectorias de la marginación municipal en México de 1990 a 2010”. Revista Estudios Sociológicos, 32(95), Ciudad de México, El Colegio de México, pp. 261-293.

[1] Una versión más desarrollada de este documento se presentará en el artículo “Tres tesis equivocadas sobre la rendición de cuentas municipal” en la Revista Korpus 21 https://korpus21.cmq.edu.mx/.

[2] Disponible en https://www.sistemas.hacienda.gob.mx/PASH/jsps/acceso.jsp

[3] Disponibles en https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/es/Finanzas_Publicas/Informes_al_Congreso_de_la_Union

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