Academia al rescate del municipio

Rodolfo García

En su día a día los municipios enfrentan grandes y variados problemas, cuyas soluciones parecen distantes e improbables. La acelerada reconversión de municipios rurales a urbanos, con todas las dificultades que ésta implica, como el replanteamiento de políticas medioambientales y el desafío de promover y facilitar la participación ciudadana, son algunos de los temas principales que conforman la agenda de los gobiernos municipales. Esta problemática fue analizada por especialistas de diversas instituciones académicas del país y del extranjero en el VI Congreso de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales de México (IGLOM), realizado en Mazatlán, Sinaloa.

En dicha reunión la academia nacional e internacional externó y discutió sus puntos de vista y los resultados de sus investigaciones, cuyo fin es proponer soluciones viables a los complejos problemas municipales.

Uno de los temas recurrentes entre los académicos son los retos que tendrán que enfrentar los municipios en el futuro inmediato. El desafío fundamental que transita ya por los corrillos del sistema municipalista de México es el cambio sustancial en la relación de la población urbana y rural. Así, para 2010, según estimaciones de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), las ciudades concentrarán 78.1 por ciento de los habitantes del país y ese porcentaje se incrementará hasta rebasar 80 por ciento en 2020.

Este cambio ejerce una fuerte presión sobre los ayuntamientos, por ser el nivel de gobierno inmediato, que debe atender las necesidades y exigencias que conlleva el crecimiento urbano en materia de servicios, administración pública, obras, abasto, medio ambiente, urbanización, vivienda, pobreza y planeación para un sano desarrollo.

La problemática es compleja, pero no insuperable. Existe un sinnúmero de investigadores con trabajos del más alto nivel especializados en los temas de gobiernos locales, que plantean soluciones de corto, mediano y largo plazos, en prácticamente todos los rubros que pudiera presentar la transformación de los municipios.

Rodolfo García del Castillo, profesor investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco (UAM) y presidente de IGLOM, plantea, en entrevista con Alcaldes de México, que el crecimiento acelerado y desigual de las ciudades trae como consecuencia problemas emergentes derivados del hacinamiento excesivo.

Las ciudades de nuestro país, dice, enfrentan cada vez más los conflictos de una inadecuada planeación y un crecimiento anárquico. Con la aglomeración se enfrentan problemas de contaminación, delincuencia, desintegración social, desempleo e insuficiencia de los servicios. “Asistimos al claro surgimiento de los nuevos rostros de la pobreza, donde la condición humana se ve seriamente minada y las probabilidades de convivencia disminuyen sensiblemente.”

Explica que los municipios han asumido una carga mayor de responsabilidades sin alterar elementos clave del sistema político, como una distribución equilibrada de aquellas entre los tres órdenes de gobierno. De esta manera, los gobiernos locales tienen que echar mano de sus limitados recursos para articular políticas capaces de solventar las demandas ciudadanas. Por lo general su éxito depende de lograr un aprovechamiento adecuado de su capital político y de su legitimidad ante los ciudadanos —aunque esto no siempre ocurre de ese modo—, así como de una buena ejecución de programas de distintos orígenes basada en el conocimiento de su realidad y la gestión eficiente de recursos.

Advierte que, al parecer, en estos tiempos “estamos pidiendo políticas desde lo local que no alcanzan a solucionar los problemas globales; es decir, buscamos encontrar soluciones locales a problemas engendrados globalmente”.

Jordi Borja, urbanista y profesor de la Universitat Oberta de Catalunya, hace énfasis en la participación ciudadana como uno de los elementos fundamentales para el mejor funcionamiento de las ciudades, y explica: “La ciudadanía se origina en las ciudades, caracterizadas por la densidad, diversidad, el autogobierno, las normas no formales de convivencia y la apertura al exterior. La ciudad es intercambio, comercio y cultura. No es solamente urbs, concentración física de personas y edificios.

Es civitas, lugar del civismo o de participación en los quehaceres públicos. Es polis, lugar de política, de ejercicio de poder”.

Por ello, la participación supone una relación entre unos ciudadanos que tienen derechos, demandas y reclamos, y unas políticas públicas promovidas por instituciones más o menos democráticas.

Entonces, dice Borja, las políticas públicas y los derechos ciudadanos deben tener cierta simetría para que haya respuesta efectiva: “En estos momentos creo que hay que replantear las políticas públicas urbanas puesto que nos han llevado a situaciones catastróficas; hay que replantearse los derechos de los ciudadanos porque los clásicos, como son los civiles, políticos y sociales, como el derecho al empleo, por ejemplo, no son suficientes. Por lo tanto, el desafío de la participación es el de reinventar los derechos ciudadanos y elaborar alternativas de modelos de desarrollo urbano distintos”.

Estados fuertes, municipios débiles

Collage bynMauricio Merino, director de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), aborda el tema desde una óptica federalista, y explica que mientras más se ha intentado fortalecer a los gobiernos de los estados, más se ha debilitado el ámbito de actuación de los gobiernos municipales, y mientras más medios de gobernación se han ofrecido a los municipios, más se ha disminuido el control y la autoridad formal de las entidades federativas.

Esto, precisa Merino, ha generado que durante los últimos cinco lustros ambos proyectos se hayan vuelto antagónicos, hasta producir una visión contrapuesta. Los cambios registrados durante ese periodo muestran que los gobiernos de los estados han ganado recursos, pero han visto limitada su autonomía política y acotada su libertad de actuación. Al mismo tiempo, los gobiernos municipales han ganado un espacio de atribuciones propias y mayor libertad para tomar decisiones, aun con las limitaciones fiscales y las que se derivan del diseño institucional vigente para ese nivel de gobierno.

El investigador del CIDE dice que eso ha sido evidente con relación a algunas de las atribuciones concedidas a los gobiernos municipales durante dicho periodo: la planeación del desarrollo urbano, el otorgamiento de permisos de construcción derivados de esos planes, la prestación de servicios públicos y la incursión de los municipios en la seguridad pública preventiva. Cada uno de estos rubros ha representado verdaderas pérdidas de autoridad para los gobernadores de los estados y, en no pocas ocasiones, nuevas fuentes de conflicto con los ayuntamientos.

En este sentido, plantea que para modernizar el federalismo a partir de un nuevo régimen de competencias, apoyado por un nuevo sistema fiscal, sería indispensable crear condiciones institucionales para que los ciudadanos efectivamente puedan verificar que sus gobiernos están cumpliendo con la tarea que les ha sido asignada. “Así, en estricto rigor, el federalismo y el municipalismo tendrían que ser complementarios y aun reforzarse recíprocamente, pero hasta hoy no ha sido así.”

Incipiente participación ciudadana

Ismael Blanco, académico de la Universidad Autónoma de Barcelona, afirma que en el marco actual de la gobernanza democrática local, las experiencias participativas de la sociedad parecen condenadas a operar en un marco de contradicciones y paradojas constantes: “Esperar que ellas resuelvan, por sí mismas, problemas estructurales tan profundos como la desafección democrática, la crisis del capital social, la creciente complejidad urbana o los retos derivados de la exclusión social puede ser una quimera”, comenta.

Explica que, ante los desafíos del crecimiento de la ciudades, en términos generales, el estímulo y el apoyo a las distintas formas de auto-organización social y de acción comunitaria deberían ocupar un lugar prioritario en las políticas de participación ciudadana, articuladas a su vez con otras políticas urbanas, como las sociales, educativas, culturales y urbanísticas.

Es aquí donde la reforma de los sistemas de gobernanza local no puede excluir la mejora democrática de las instituciones locales representativas y de su principal actor, los partidos políticos. Empoderar a la comunidad, construir decisiones políticas sobre la base de fuentes alternativas de conocimiento, favorecer la creatividad social e incluso avanzar hacia comunidades socio-ambientalmente más justas, están entre las principales esperanzas depositadas en la participación local.

Manejo de residuos y agua

Enrique Provencio, profesor de Economía Ambiental en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), habla del gran escollo en los municipios urbanos, consistente en la precaria capacidad de manejo de residuos. Para ilustrar su aseveración, dice que apenas 40 por ciento de las aguas residuales que se generan en el país son tratadas, porque no hay inversión pública en este rubro.

Lo anterior, dice, abre una oportunidad para la inversión privada, toda vez que ese nicho es altamente rentable, así como lo es la potabilización del agua. Y es que “el gobierno federal no invierte en infraestructura ambiental y este rubro representa un buen negocio, tanto que hay una larga lista de empresas en espera para invertir en este terreno; sin embargo, existe la traba impuesta por las disposiciones administrativas de algunos estados y municipios para que llegue ahí el capital”.

Comenta que la crisis ambiental es irrefutable y se reconoce cada vez más que el desarrollo no será posible sin un entorno adecuado; pero, aun así, el tema no ha logrado insertarse plenamente en las prioridades nacionales.

La acción ambiental mexicana ya no es nueva; sin embargo, está lejos de haber madurado, tanto en la política pública como en los aportes sociales o privados. Hay una paradoja muy riesgosa: reconocemos la gravedad de esa crisis pero, no obstante, no hemos dado el paso decisivo para enfrentarla.

Adicionalmente, cita que las capacidades estatales y municipales de gestión ambiental son desiguales y que en conjunto han avanzado muy lentamente, con gran dificultad para ejercer funciones de manera directa: “Nos encontramos atrapados en un círculo vicioso que debe romperse mediante un proceso cuidadoso, pero decidido, para fortalecer las capacidades locales de gestión ambiental y de recursos. En este sentido, deben mantenerse algunas áreas dentro de los esquemas de regulación y gestión federal, por las implicaciones nacionales de algunos recursos estratégicos que no pueden ser controlados a escalas estatales”, concluye.

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