Hacia un nuevo federalismo fiscal

TesoreríaEl principal problema que enfrentan los sistemas federales es delimitar los ámbitos de competencia de cada orden de gobierno. En el caso de México, el texto constitucional dispone concurrente la potestad tributaria en los órdenes federal y estatal, pero no así en el municipal que adolece de facultades legislativas.

En 1980 entró en vigor la Ley de Coordinación Fiscal para resolver los problemas de la concurrencia impositiva. Si analizamos dicho instrumento, la primera conclusión a la que arribamos es que fue diseñado con un corte centralista, privilegiando la recaudación federal en demérito de la estatal.

Baste con verificar las fuentes de ingresos que quedaron reservadas para la Federación —de alto potencial recaudatorio— y compararlas con las asignadas a los estados —de bajísimo potencial recaudatorio— para darnos cuenta de las enormes limitaciones para las haciendas estatales, y por ende, para las municipales.

En la actualidad, de cada peso que ejercen las entidades federativas 92 centavos tienen un origen federal. Además la tributación estatal disminuyó a tal grado que su recaudación, en promedio, alcanza 1.4 por ciento del PIB; en tanto que los impuestos subnacionales de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y de algunas economías americanas alcanza 11 por ciento de su PIB.

CORRESPONSABILIDAD

Dado que los municipios no tienen la potestad de imponer sus propias contribuciones y están sujetos a las determinaciones de la entidad federativa a la que pertenecen, la limitación impuesta a los estados para obtener ingresos de fuentes concurrentes con la Federación restringió aún más sus posibilidades de mantener una hacienda pública municipal en equilibrio con sus necesidades de gasto.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal no generó incentivo alguno que permitiera la vigorización del orden financiero en este nivel de gobierno y, por el contrario, sí brindó ingresos sin necesidad de esfuerzo propio al incrementarse de manera gradual el nivel de participaciones estatales y municipales, pero sin la responsabilidad correlativa.

Lo anterior se demuestra con la caída del impuesto predial, cuyo ingreso disminuyó de 0.28 por ciento del PIB a 0.20 por ciento, aun cuando su potencial es cercano a un punto del PIB. Igual sucede en el caso de los derechos por el uso o suministro de agua, cuya recaudación ha mostrado tendencias decrecientes como proporción del PIB.

Para restablecer el nivel de tributación de las entidades federativas, se aprobó en 2007 una modificación a la fórmula de distribución de participaciones federales contenida en la Ley de Coordinación Fiscal. A partir de esos cambios, el Fondo General de Participaciones (FGP) se distribuye considerando, en principio, lo obtenido por la entidad en el año inmediato anterior. Con ello se pretende garantizar que ninguna entidad capte menores recursos que los correspondientes a dicho ejercicio fiscal.

Este cambio también alcanzó a la mecánica de distribución de participaciones a los municipios, al establecerse criterios de participación en el Fondo de Fomento Municipal en atención a la eficiencia recaudatoria en el impuesto predial y en los derechos por servicios de agua, así como mercancía decomisada o embargada en actos de fiscalización

DOS OPCIONES

Especial relevancia cobra el tema cuando se presenta la primera posibilidad real, en muchos años, de aprobar una reforma fiscal que incremente la recaudación federalparticipable (RFP) en 1.5 por ciento del PIB. Si resultara la propuesta presentada por los senadores del PRI, habría más de 200 mil millones de pesos de recaudación incremental que formarían parte de la RFP y cuyo aumento en el FGP se distribuiría estrictamente en función del esfuerzo recaudatorio de cada entidad federativa. Así, los gobiernos deberán mejorar su posición respecto de otros estados para ver incrementados sus recursos.

Para lograr una mejor posición en la distribución de participaciones, las entidades federativas, en coordinación con sus municipios, tendrán dos caminos: imponer nuevos impuestos locales o potencializar los ya existentes, y recaudar mejor los impuestos hoy vigentes.

Respecto al establecimiento de nuevos impuestos, la idea parece más que imposible por los tiempos electorales; además, lo que las entidades federativas han hecho en tiempos recientes es disminuir sus impuestos. Un ejemplo es el caso del impuesto sobre tenencia que, de manera por demás irresponsable, la mayoría de los estados han derogado o limitado.

Pareciera que el camino que las entidades federativas podrían estar dispuestas a transitar, sin tener costos políticos, es mejorar su administración tributaria, de tal forma que la recaudación observada se acerque mayormente a la recaudación potencial, cerrando brechas de evasión y elusión fiscales e incrementando el factor beneficio-costo.

COAHUILA, BUEN ESFUERZO

La única entidad federativa que ha realizado un esfuerzo serio con sus municipios es el estado de Coahuila. El año pasado, el gobernador presentó ante la legislatura local un paquete de reformas legales cuyo objetivo fue crear un Servicio de Administración Tributaria Estatal, un organismo descentralizado del gobierno del estado —con autonomía técnica y de gestión— que se encargará de las tareas de recaudación, administración y fiscalización de contribuciones estatales, incluidas las que corresponden a los municipios.

La estructura prevista para tan importante cambio no generó costos adicionales, ni para las finanzas públicas estatales, ni para las municipales, pues se aprovecharon de la mejor manera los recursos materiales y humanos existentes. Para los contribuyentes, el servicio y la atención mejorarán en el corto plazo, generando otro incentivo al pago espontáneo.

Esperemos que otras entidades federativas tomen el ejemplo y, en coordinación con sus municipios y sin banderas partidistas, hagan un pacto fiscal similar al del estado de Coahuila y salgan del letargo en el que han estado durante los 31 años que lleva vigente el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

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