Erróneo tratar igual a desiguales

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María CastroEn el sistema federal de nuestro país hay dos urgencias: una profunda reforma al artículo 115 de la Constitución, para que el municipio tenga mayores atribuciones con el fin de que pueda ser cada vez más autosuficiente en su provisión de ingresos propios; y la posibilidad de reelección de los alcaldes, para que éstos sean calificados por sus gobernados.

Esas transformaciones constitucionales deben ser complementadas con una mayor profesionalización de quienes se postulan para los gobiernos locales, ya que en la actualidad 70 por ciento de los presidentes municipales carece de experiencia en los temas de gobierno. Sobre estos puntos está trabajando el Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (Inafed), órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. Alcaldes de México sostuvo una entrevista con María del Rosario Castro Lozano, coordinadora nacional de esa institución, cuya misión es fortalecer el federalismo entre los tres niveles de gobierno.

¿Ha habido avances en política social hacia los municipios?

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Siendo el primer contacto del ciudadano con el gobierno, es en los municipios donde la ciudadanía exige a veces actividades y servicios que están fuera de su competencia, como, por ejemplo, asuntos económicos, aspectos de salud y de desarrollo social.

Hay algunos casos específicos, como el Programa Hábitat, que ha sido un éxito, pero no todos los municipios lo tienen. El sexenio anterior se tenía el Programa Microrregiones, que fue cambiado por el de Zona Prioritaria, un eje estratégico que tienen más de mil 400 alcaldes. Pero en política social también tenemos una vertiente muy particular en materia agropecuaria, ya que hay mil 400 alcaldes con vocación rural, así como 526 municipios indígenas.

En políticas públicas referentes al municipio, si bien hemos tenido un avance, faltan retos muy concretos en la tipología de los municipios, para empezar a ver vertientes muy enfocadas según regiones y localidades.

La última encuesta del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo indudablemente muestra avances en los municipios que se encontraban rezagados, pues en ellos hemos aumentado el fortalecimiento institucional. En los últimos cinco años, si las cifras no son sumamente alegres, en la medición local tampoco son tan dramáticas como antes.

Sin embargo, sí me parece muy importante señalar que no podemos considerar y tratar igual a los desiguales. Entonces, la política pública debe tomar eso en cuenta, y el nuevo Congreso tiene esa gran oportunidad, con atención en la tipología de los municipios. Según la vocación del municipio, iríamos a reglas de operación enfocadas.

¿El Inafed tienen algún plazo para construir esa tipología?

Se tiene que crear una ley para establecer la división de municipios por vocación o por tipología. Nosotros lo establecemos por el orden técnico de política pública, por el que es lo mismo un municipio que tiene 100 habitantes, que el que tiene dos millones.

También se debe hablar del marco de facultades de competencia, en el que el siguiente rubro es economía. Los ayuntamientos están diciendo: “queremos más recursos y dinero para atender más necesidades”. La pregunta es: ¿tu municipio tiene capacidad para administrar esos recursos? Pues no todos los municipios tienen la estructura organizativa para ello.

REFORMAS AL 115

¿Esto implica, necesariamente, una reforma al artículo 115 de la Constitución?

Indudablemente. Pero en la reforma que viene sí entra la tipología, porque se está considerando la posibilidad de manejar el Consejo Metropolitano para tomar en cuenta los municipios de las urbes, y examinar si esos ayuntamientos deben diferenciarse del resto en materia de ampliación de facultades y competencias.

Esto viene a cuento porque en el siglo XX, de cada 10 mexicanos, siete vivían en provincia y tres en ciudades; hoy, los retos de México son su gran dispersión y su grave concentración, ya que ahora, de cada 10 mexicanos siete viven en metrópolis y tres en el ámbito rural.

Sin embargo, como no hay esa segmentación en el artículo 115 constitucional, en el INAFED sentimos, de acuerdo con lo que nos arroja la política pública, que no es lo mismo un municipio de alta marginalidad que uno de baja; para ejercer los presupuestos, no son lo mismo los que tienen más población que los que tienen menos.

No es posible que sigamos con el mismo modelo municipal de hace 200 años, sobre todo porque hay nuevos retos.

¿Urge la reforma constitucional?,

¿en qué consistiría?

Es necesario otorgar más facultades a los municipios con el fin de que éstos determinen las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos y contribuciones de mejoras sobre la propiedad inmobiliaria, con el objeto de no depender sólo de las participaciones que reciben de parte de los estados y de la Federación.

Se debe analizar la reelección inmediata de los miembros del ayuntamiento, ya que esto fortalecería la rendición de cuentas; ésta prevé la continuidad y la conclusión de las políticas públicas ejercidas, así como la evaluación de sus resultados, para que, basados en ello, los ciudadanos puedan decidir sobre su permanencia en los cargos.

Asimismo, se debe contemplar el principio general de planeación municipal, que garantice que el Plan de Desarrollo Municipal no signifique un simple trámite o un requisito más en la gestión, sino que funcione como la herramienta que guía las políticas públicas y que fortalece las capacidades institucionales de los gobiernos locales.

Además, la Constitución debe prever que los estados que tengan más de dos municipios conurbados constituyan un Consejo Metropolitano, con el fin de que dicho organismo coordine los servicios, para obtener un ahorro importante en el gasto corriente y evitar la duplicidad de funciones.

¿Qué pasaría con los municipios que se rigen por el sistema de usos y costumbres, y con los autónomos?

En este sexenio tenemos el reto de consolidar la democracia. Pero una cosa es el contexto nacional y otra el local; en materia de federalismo, los sistemas de representación proporcional, en algunos casos, son eminentemente mayoritarios y en otros son mixtos. Esto nos arroja situaciones especiales en los casos de estados que se rigen por el sistema de usos y costumbres, ya que hay legislaciones muy específicas de región a región, lo que hace complejo el ejercicio de gobernar y tomar decisiones.

En este sentido, el instituto está trabajando la agenda municipalista con los congresos locales, para sensibilizar a los diputados acerca de la situación de los órganos colegiados de los estados y municipios, para que puedan aprovechar ese conocimiento regional.

Aquí el tema es qué es autonomía y qué son usos y costumbres. Tenemos que ir a una interpretación muy clara y precisa. Y hay que señalar que no es lo mismo Chiapas que Oaxaca.

¿Los municipios regidos por usos y costumbres tiene su propia legalidad?

Así es. Cada uno tiene reglamentos muy particulares. En esos lugares, por ejemplo, se requieren obras para instalar el agua potable y el drenaje porque lo necesitan las comunidades; pero al momento de hacer esas obras, los gobernantes indígenas, autónomos, dicen: “muy bien, primero vamos a ver a los concejales, para ver si autorizamos el ejercicio de la obra pública”. Si la autorizan, hay que pagar un derecho de uso, y es más caro ese peaje que el valor de la obra, ¿cómo es posible? Y nos encontramos con el dilema de si son usos y costumbres, o “abuso y costumbre”.

¿Cómo influye esto en la gobernabilidad?

Los estados donde está vigente el sistema de usos y costumbres, y la Federación, a través de la Secretaría de Gobernación, tenemos que trabajar muy fuerte en el diálogo permanente para que la interpretación de la ley sea eficaz y eficiente en beneficio de la gente que gobierna.

Hay legislaciones de usos y costumbres bellísimas, pero hay otras en las que las normas no vienen en ninguna parte de la ley federal. En esto tienen que trabajar mucho la Secretaría de Gobernación, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indios y los gobiernos de los estados, para poder consolidar la construcción de obras en acuerdo con los municipios autónomos. Esto se observa particularmente en Oaxaca y Chiapas.

¿Los municipios zapatistas representan un problema para la Federación?

Pienso que no podemos determinar que sean un problema para México. Debemos verlos como municipios que tienen una heterogeneidad dentro de ellos, la que debe ser respetada. Pero debe ser enriquecida por parte del federalismo.

No podemos tener sólo una visión desde afuera, sino que debemos integrarnos a la manera de ver y de sentir de las comunidades.

Los periodos de gobierno municipal de tres años son muy cortos, ¿no le parece? ¿Sería conveniente la reelección en este nivel de gobierno?

Es urgente. Coahuila tiene ampliación del mandato a cuatro años, mientras que en Michoacán ya es de tres años siete meses, como ocurre también en Guerrero. Nayarit ya tiene una nueva modalidad a través de la que los regidores son electos por distrito. En Oaxaca los ciclos son de uno, dos y tres años, por lo que es un estado muy complejo en materia de gobernabilidad.

Un dato interesante es que 70 por ciento de los presidentes municipales no tienen experiencia de gobierno; si tomamos este parámetro, resulta que cuando entra una nueva administración tarda por lo menos seis meses en adquirir el bagaje gubernamental y, posteriormente, el último semestre del periodo se dedica al proceso de entrega-recepción. Esto hace que en realidad sólo les queden dos años de gobierno a los alcaldes.

En el Inafed hemos tratado de acortar los tiempos de conocimiento de la administración, para lo que contamos con la herramienta “Agenda desde local”, que le permite al alcalde, en un periodo de dos meses y de manera gratuita, ponerse al corriente de su municipio.

Hasta el momento llevamos alrededor de 600 presidentes municipales capacitados. Este año el instituto entregará certificados verdes (constancias que se les otorgan a los ayuntamientos que están cumpliendo diferentes mejoras en áreas de oportunidad), además de unos 100 premios nacionales de desarrollo municipal entregados al mismo número de presidentes municipales.

Aquí vale la pena apuntar que el que dice que hace una buena administración, pero no realiza la medición que lo compruebe, no hace más que un mero discurso político. En el siglo XXI un buen gobierno es sujeto de ser medido a través de indicadores precisos. Esto lo hacen 69 universidades del país, y con base en los resultados que nos entregan esas instituciones damos el premio.

FINANZAS DE LOS AYUNTAMIENTOS

¿Cuál debe ser el hilo conductor para el fortalecimiento del federalismo?

La Federación debe procurar un equilibrio entre estados y municipios, debido a que se tiende a favorecer a las instancias estatales. Ocurre que hay gobernadores que piden todo a aquella, y luego no lo “bajan” a los municipios. Entonces, el tema es un federalismo subsidiario, corresponsable y solidario, acorde a la realidad de cada municipio. Además, es importante que los ayuntamientos y estados generen sus propios recursos, y no esperar que todo se los aporte la Federación.

En la actualidad México está en la etapa del fortalecimiento del pacto federal, y hay que hacerlo con corresponsabilidad, solidaridad y subsidiaridad. Pero, para esto, es muy importante contar con la tipología de los municipios, para que las reglas de operación vayan acordes a ella.

¿Por qué se dice que los municipios están en quiebra?

De acuerdo con cálculos del Inafed, sustentados en datos del INEGI, los municipios mexicanos dependen en 47 por ciento de las participaciones federales (Ramo 28) y en 37 por ciento de las aportaciones estatales (Ramo 33). Esta situación se convierte en un problema cuando la mayoría de los ayuntamientos utilizan transferencias federales para cubrir su gasto corriente, así como el pago del servicio de su deuda.

Dada la caída de la recaudación federal participable y, consecuentemente, de las aportaciones que reciben las entidades federativas y sus municipios, este año un gran número de gobiernos locales ha tenido serios problemas para hacer frente a sus obligaciones financieras, principalmente al pago del gasto corriente. Es por ello que se habla de una “quiebra municipal”, pero el término sólo aplica a las empresas, no a los niveles de gobierno.

Pero aquí cabe apuntar que existen otras fuentes de ingresos de los gobiernos locales, como el impuesto predial y las tarifas de agua potable, que en conjunto representan 10 por ciento del ingreso municipal.

¿Cuántos municipios tienen este problema económico?

La caída de las participaciones afecta a los 2 mil 440 municipios que tiene el país, así como a las 16 delegaciones del Distrito Federal. Pero no se puede decir que esa situación impacte de la misma forma a todos los ayuntamientos y delegaciones, ya que no todos tienen el mismo grado de dependencia de las transferencias federales.

Con base en los cálculos de Inafed, sólo 1.2 por ciento de los municipios estaría en condiciones de cubrir su gasto corriente con ingresos generados directamente por ellos, por lo que éstos serán los menos afectados.

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