El municipio en el federalismo mexicano

Por Roberto Niembro Ortega*

Twitter: @RNiembro1

Mientras que en la Constitución del 1917 el municipio se mencionaba dieciocho veces, en la Constitución vigente en 2021 se le menciona 107 ocasiones. Esta diferencia es otra muestra de lo detallada que nuestra Constitución se ha vuelto a través de las reformas constitucionales permanentes que inician desde 1982.

Para entender el estatuto constitucional del municipio en el federalismo mexicano es necesario empezar por comprender qué es un sistema federal. El federalismo es una forma de división vertical del poder entre autoridades federales y autoridades estatales. No existe un solo modelo federal y sus variaciones atienden a circunstancias históricas de cada país, siendo los modelos más emblemáticos el norteamericano y el alemán. La comprensión de cada sistema federal requiere tanto de una lectura pausada e interpretación de la constitución que lo regula, como del conocimiento de su interpretación jurisdiccional. Ese es el caso de los modelos federales citados, los que han evolucionado con el tiempo a través de la jurisprudencia del Tribunal Supremo norteamericano y del Tribunal Constitucional Alemán respectivamente.

Como dije la Constitución es la norma que regula el federalismo como forma de división del poder y en nuestro caso lo hace con bastante detalle y complejidad, lo que en muchas ocasiones da lugar a controversias y disputas interpretativas. Como uno de los resultados de la Revolución nuestra Constitución reconoció el municipio desde 1917, pero fue hasta 1983 cuando se establecen detalladamente sus competencias en el artículo 115. A lo largo de los años, la regulación constitucional del municipio se ha hecho más extensa. Mientras que en la Constitución del 1917 el municipio se mencionaba dieciocho veces, en la Constitución vigente en 2021 se le menciona 107 ocasiones. Esta diferencia es otra muestra de lo detallada que nuestra Constitución se ha vuelto a través de las reformas constitucionales permanentes que inician desde 1982.

De acuerdo con el artículo 124 de la Constitución en nuestro sistema federal las competencias expresas las tiene la federación mientras que las competencias residuales las tienen los estados. De ahí la constante expansión de materias competenciales sobre las que puede legislar el Congreso de la Unión con fundamento en el artículo 73. Por su parte, el artículo 115 establece reglas sobre el gobierno municipal, garantías institucionales, potestades normativas, y enlista las funciones y servicios públicos a su cargo, etc. Además, como veremos más adelante, los municipios tienen potestades, obligaciones, derechos y sujeciones que están previstas en artículos distintos al 115 constitucional. Finalmente, en un importante número de casos, la Constitución establece que los municipios comparten materias o deben coordinarse con la federación y los estados en los términos en que dispongan las leyes federales o leyes generales (art. 73).

Si atendemos a la extensión de la regulación constitucional de los municipios y a la diversidad de categorías, conceptos y modulaciones que se utilizan en la Constitución, identificar con precisión qué es lo que permite, obliga y prohíbe la norma fundamental a los municipios es una tarea llena de dificultades. Estas dificultades pueden implicar obstáculos importantes para la supremacía constitucional y la vigencia del Estado de Derecho, pues para poder respetar la Constitución y seguir las reglas que establece es necesario que sus destinatarios puedan identificarlas y aplicarlas con relativa facilidad. Sin embargo, la Constitución mexicana dificulta esta tarea.

De esta manera, la jurisprudencia que la Suprema Corte ha dictado desde 1995 tiene un papel fundamental para entender el estatuto constitucional del municipio y garantizar que todos sus actos y disposiciones generales se ajusten a la Constitución, pues ante la complejidad de su regulación, la Corte ha sido la institución encargada de darle sentido a través de su interpretación y sistematización a las potestades, obligaciones, etc. En otras palabras, si queremos conocer a detalle las normas constitucionales que rigen al municipio no basta con leer lo que dice la Constitución, sino que es necesario conocer la jurisprudencia de la Corte que les ha dado sentido.

Si atendemos el número de municipios que hay en el país (2469) y a las competencias, funciones y servicios públicos que tienen atribuidos, los municipios son las autoridades más cercanas y cotidianas para la ciudadanía. Así, por mencionar algunas, los municipios tienen competencias en las siguientes materias: instituciones y políticas para garantizar derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades (art. 2), educación (art. 3), agua (art. 4), desarrollo integral de las personas jóvenes (art. 4), seguridad pública (art. 21). Además, tienen a su cargo funciones y servicios públicos como: Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos, etc. (art. 115 f. III)

Por otra parte, los municipios tienen potestades como la plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos (art. 27) o celebrar convenios con los Estados para la prestación de servicios o atención de funciones cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario (art. 117).

De igual manera, la Constitución establece obligaciones para los municipios, por ejemplo, sujetarse a las reglas que establezca el Congreso de la Unión en materia de endeudamiento, contabilidad gubernamental y responsabilidad hacendaria (art. 73) o al principio de representación proporcional en la elección de ayuntamiento según lo establezcan las leyes de los estados (art. 115)

Por otro lado, tienen derechos al porcentaje que las legislaturas estatales determinen del impuesto sobre energía eléctrica (art. 73)

Los municipios a su vez están sujetos a la fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación por la administración y ejercicio de recursos federales (art. 79) y de las auditorias estatales por las acciones en materia de fondos, recursos locales y deuda pública (art.116)

Las disposiciones citadas son tan solo algunos ejemplos de las competencias, funciones y servicios públicos, potestades, derechos, obligaciones o límites que los municipios tienen en nuestro régimen constitucional. Esta complejidad jurídica requiere de una compleja interpretación y sistematización de dichas normas entre sí, así como a la luz del texto constitucional en su totalidad.

Como ya dije, para darle solución a las disputas que pueden surgir de dicha regulación, los municipios tienen la potestad para interponer controversias constitucionales en contra de otros municipios, los estados o la federación. Es decir, se atribuye a la Suprema Corte, a través de un medio de control constitucional que conoce en exclusiva y por vía directa, la última palabra sobre la interpretación de las disposiciones constitucionales que regulan el municipio. De esta manera, el conocimiento del Derecho constitucional municipal necesita del estudio detallado de la jurisprudencia que la Corte ha dado al respecto en los últimos 25 años.

En las próximas columnas dedicadas a conocer el Derecho constitucional municipal empezaré con la difusión y reflexión sobre algunas sentencias relevantes de la Suprema Corte sobre estos importantes temas, con el fin de facilitar a los municipios la aplicación de las disposiciones constitucionales que les atañen.

* Roberto Niembro Ortega es Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Maestro en teoría del derecho por la Universidad de Nueva York (Hauser Global Scholar). Especialista en derechos humanos por la Universidad Complutense de Madrid y en argumentación jurídica por la Universidad de Alicante, España. Egresó como abogado de la Escuela Libre de Derecho. Actualmente es profesor del seminario de Derecho Constitucional en el Instituto Tecnológico Autónomo de México. Es autor de múltiples libros, artículos en revistas nacionales y extranjeras y capítulos de obras colectivas.

 

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