Por: Fidel García Granados*
El ordenamiento territorial, como potestad pública, está condicionado por la manera en que, desde la Constitución, se distribuye la atención de los asuntos relativos entre los diferentes órdenes de gobierno y, desde el texto originario de la ley fundamental mexicana, ha sido, esencialmente, una potestad de los gobiernos locales.
En primer término, ha sido una facultad reservada conforme al principio general de distribución competencial estipulado en el artículo 124 constitucional que, además, les otorga a las legislaturas estatales una amplia libertad configurativa para abordar las materias de su competencia, incluyendo el ordenamiento del territorio.
Más todavía, desde la entrada en vigor de la ley fundamental los congresos estatales han sido competentes para legislar sobre el ordenamiento territorial, en general, y sobre la propiedad privada, en particular. En la fracción II de su artículo 121 —que forma parte del Título Quinto, relativo al régimen constitucional de las entidades federativas— se estatuye que los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.
Foto: Municipio de Mérida.
Toda vez que esa disposición carece de condición o acotamiento alguno, los alcances de esa potestad abarcan a todos los atributos del derecho de propiedad, a saber, disposición, usufructo y uso; éste último, base del ordenamiento del territorio.
Por su parte, con la reforma de febrero de 1983 que se precisó, en la fracción V del artículo 115 constitucional, que los municipios tenían a cargo la aprobación y administración de la zonificación y de los planes de desarrollo urbano, así como la autorización, control y vigilancia de la utilización del suelo en toda su circunscripción.
Más todavía, con la reforma constitucional de diciembre de 1999, en la fracción II del mismo artículo 115, se refrendó la potestad de los ayuntamientos para aprobar los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha efectuado del citado dispositivo constitucional, esta función normativa —exclusiva de los municipios— les permite no solo a emitir los reglamentos mediante los que únicamente se detalla el contenido de las leyes para su aplicación en la esfera administrativa, como los emitidos por el presidente de la República o por los gobernadores de los estados, sino que también pueden expedir reglamentos con una mayor extensión normativa, a fin de regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal, atendiendo a las condiciones socioeconómicas, biogeográficas, culturales y urbanísticas particulares.
Esta facultad genérica se compagina con la específica prevista en el último párrafo de la fracción V del propio artículo 115 constitucional, en la que acota a que sean solo los municipios quienes puedan expedir “los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios” en materia de ordenamiento territorial, restringiendo, con ello, a los otros órdenes de gobierno para que emitan cualquier clase de norma de carácter administrativo sobre el particular.
En efecto, si la facultad reglamentaria de los titulares de los poderes ejecutivos, tanto federal como locales, tiene como propósito “proveer en la esfera administrativa la exacta observancia de las leyes”, en materia de ordenamiento territorial, esta facultad la Constitución se la asigna explícitamente a los ayuntamientos.
Ahora bien, en febrero de 1976, con la 28ª reforma al artículo 73 constitucional, se le adicionó la fracción XXIX-C, a fin de facultar al Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia de los diferentes órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos.
La denotación que del término ‘concurrencia’ se utiliza en este precepto constitucional alude al ejercicio simultáneo de una serie de facultades que, sobre una misma materia, corresponden a la federación, los estados, los municipios y la Ciudad de México, subyaciendo la noción, destacada por Raúl Brañes, de que tales potestades deben ejercerse de manera coordinada por tratarse de una misma materia y, por consiguiente, de una misma gestión; sin embargo, ello no debe obviar el régimen de distribución competencial que se deriva de la propia Constitución.
Por ello, en la mencionada fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional explícitamente se acota la potestad del Congreso de la Unión a ajustarse a las ‘respectivas competencias’ que corresponden a cada orden de gobierno, ya que se da por supuesto que dichas facultades ya están definidas en la propia ley fundamental y lo único que puede hacer el legislador federal es, como lo ha acotado Antonio Azuela, señalar las modalidades de su ejercicio.
En tales términos, esta disposición constitucional contendría una norma garantista de la autodeterminación normativa local, tanto estatal como municipal, dada la condición de que las atribuciones que para las autoridades federales deben ser explícitas en el texto constitucional —en términos del artículo citado 124— frente a la amplitud normativa que se deriva tanto de la reserva de facultades de las entidades federativas, estipulada en el mismo dispositivo constitucional, como de la autonomía municipal reconocida en el artículo 115, fracciones II y V, de la propia ley fundamental.
No obstante, con la pleonástica Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, emanada precisamente de la fracción XXIX-C del artículo 73 de la ley fundamental, el Congreso de la Unión no solo se ha abstenido de limitarse a establecer los mecanismos de concurrencia entre los diferentes órdenes de gobierno, tal como se ordena en la propia Constitución mexicana, sino que ha implantado un régimen excluyente de distribución competencial que, con una fuerte carga centralista y con cuestionable constitucionalidad, le ha asignado funciones a las autoridades federales que deterioran la autonomía normativa y administrativa de estados y municipios.
* Presidente del Colegio Nacional de Abogados Municipalistas e integrante de la Unión Iberoamericana de Municipalistas y de la Red de Investigación en Gobiernos Locales Mexicanos. Socio de la firma legal Zarandona, Schwandt y Kornhauser, S.C. [email protected]. @figargra.
Otros artículos del autor:
El sustrato constitucional del ordenamiento territorial (I)
0 comentarios