Por: Fidel García Granados*
Conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracción V, de la Constitución mexicana, una de las competencias originarias de los municipios es la ordenación del territorio; sin embargo, ésta es una materia concurrente, en términos del artículo 73, fracción XXIX-C, de la propia ley fundamental, en la que los diferentes órdenes de gobierno comparten la gestión de un mismo tema, pero dentro del “ámbito de sus respectivas competencias”, tal como explícitamente se estatuye en esta segunda disposición constitucional.
Entonces, para identificar el sustrato constitucional del ordenamiento territorial, habrá que delimitar las “respectivas competencias” que en la Constitución se le asigna a cada orden de gobierno para tal efecto. El primer escollo es que la ley fundamental carece de una conceptualización precisa del suelo o del territorio, en tanto objetos normativos; solo contiene algunas normas relativas al régimen jurídico de ciertos elementos naturales que se localizan en el suelo o forman parte de éste, a ciertas atribuciones públicas para la limitar los derechos de propiedad, así como a regímenes específicos de ésta.
Así, en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional, al referirse al suelo y a algunos de sus componentes, se distingue entre los recursos naturales que son del dominio directo o de propiedad de la nación —minerales, hidrocarburos, entre otros, por un lado, y una proporción considerable de los recursos hídricos, por el otro—, de aquellos bienes susceptibles de apropiación; mientras que los primeros son bienes públicos, inalienables e imprescriptibles, en los segundos es factible constituir la propiedad privada.
Foto: Municipio de Coatzacoalcos.
En esta clasificación, la propiedad ejidal, que está sujeta al régimen particular estatuido en el décimo párrafo del mismo artículo 27, tiene una peculiar condición; si bien, la interpretación jurisprudencial y doctrinal predominante se ha inclinado por considerarla como una tercera categoría, algunos investigadores, como Antonio Azuela del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y Miguel Ángel Cancino de la Universidad Autónoma Metropolitana, han presentado una interesante interpretación alternativa de ese dispositivo constitucional, por la que se entendería a la ejidal como una modalidad de la propiedad privada, al menos, en el sentido semántico del término.
Ahora bien, la regulación tanto de los bienes de propiedad o de dominio directo de la nación como la de la propiedad ejidal, sí cuentan con la asignación competencial a favor de las autoridades federales, no así la relativa a la propiedad privada, sobre la que, en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional, se establece, por una parte, la facultad de la nación para regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación y, por la otra, el derecho de la nación a imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, las que, en el sentido jurisprudencial que se le ha dado a ese término, se refieren a las limitaciones a alguno de los atributos de ese derecho por causa de interés social.
Pero ‘nación’ no es sinónimo de ‘poderes federales’ ni de ningún otro orden de gobierno en particular; aquellos y cada uno de estos no son más que los componentes que integran al estado mexicano; el estado, a su vez, no es más que, como diría a José Ortega y Gasset, una máquina situada dentro de la nación para servir a ésta.
Foto: Cámara de Diputados.
Por tanto, si en el artículo 27 constitucional no se contiene una definición expresa respecto del orden de gobierno competente para la regulación de la propiedad privada y, estrechamente vinculado a ésta, el ordenamiento del territorio, habrá que remitirse, entonces, al resto del texto constitucional para intentar identificar alguna asignación en ese sentido.
Por lo que hace al espectro competencial de las autoridades federales, una porción importante de sus atribuciones está listada en el artículo 73 constitucional, que delimita las facultades legislativas del Congreso de la Unión; en el texto original de ley fundamental, la única disposición que confería a la federación alguna atribución vinculada con la gestión del territorio, era la regulación del uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal, facultad correlativa a la gestión de algunos de los recursos cuya propiedad se había reservado la nación en el artículo 27, párrafo quinto, de la Constitución.
A partir de la entrada en vigor de la ley fundamental mexicana, paulatinamente se ha ampliado el espectro competencial de las autoridades federales; la fracción X de su artículo 73 ha sido reformada en diversas ocasiones a fin de facultar al Congreso de la Unión para legislar en materia minera y de hidrocarburos; con la reforma de enero de 1960 al artículo 48 constitucional, se hizo depender directamente del gobierno federal a los mares territoriales, las aguas marítimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional.
Pero todos estos dispositivos constitucionales solo se refieren a los elementos naturales respecto de los que la nación se reservó, ya la propiedad, ya el dominio directo, listados en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27, más no a aquellos susceptibles de apropiación que, incluso, están mencionados en un apartado distinto del mismo dispositivo constitucional.
Por otra parte, en el artículo 115 constitucional se prevén dos facultades en materia de ordenamiento territorial a favor de las autoridades federales, claramente diferenciables en cuanto a su contenido; la primera, de carácter meramente legislativo, está contenida en el primer párrafo de la fracción V de este dispositivo y autoriza al Congreso de la Unión para expedir las leyes conforme a las que los municipios ejercerán su atribución en esta materia, sin que de ello pueda derivarse facultad alguna a favor del poder ejecutivo federal ya que, incluso, la facultad reglamentaria en tal materia está conferida a los propios municipios, de acuerdo a lo estatuido en el último párrafo de esa misma fracción.
La única facultad de carácter ejecutivo prevista en el texto constitucional para las autoridades federales en materia de ordenamiento territorial, que no se refiere a la propiedad ejidal o a los bienes de propiedad o de dominio directo de la nación, está contenida en la fracción VI del citado artículo 115 constitucional, por la cual, la federación puede participar, junto con las entidades federativas y los municipios, en la planeación y regulación del desarrollo de los centros urbanos que formen o tiendan a formar una continuidad demográfica entre dos o más entidades federativas; esta última atribución, sin embargo, también está acotada al ámbito de la competencia de cada orden de gobierno, lo que, tautológicamente, remite a las disposiciones constitucionalmente citadas anteriormente.
Por último, pero no por ello menos importante, es que todo lo anterior está sujeto, además, al principio general de distribución competencial conforme al que deben estar explícitamente asignadas las atribuciones a las autoridades federales, reservándose a las entidades federativas todas las demás. Lo anterior lleva a considerar la injerencia de las autoridades federales, tanto del orden legislativo como ejecutivo, taxativamente ceñidas al espectro competencial que se deriva explícitamente de la Constitución mexicana.
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* Maestro en derecho constitucional por la Universidad Iberoamericana (León), maestro en política y gestión pública por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (Guadalajara). Presidente del Colegio Nacional de Abogados Municipalistas e integrante de la Unión Iberoamericana de Municipalistas y de la Red de Investigación en Gobiernos Locales Mexicanos. Socio de la firma legal Zarandona, Schwandt y Kornhauser. [email protected].
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