Fondos de Aportaciones Federales desde la perspectiva del Presupuesto basado en Resultados

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El autor es Doctor en Ciencias Sociales por El Colegio de San Luis, Maestro en Administración y Políticas Públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas y Antropólogo Social por la Escuela Nacional de Antropología e Historia. Tiene experiencia en evaluación de Fondos del Ramo 33 y Federalismo Fiscal.  

Dr. Juan Carlos Martínez Andrade

Los FAF corresponden a la descentralización de recursos a las entidades federativas y municipios. […] Estamos ante la oportunidad de dar un paso importante en beneficio del Federalismo y la Descentralización.

Los Fondos de Aportaciones Federales (FAF) corresponden a un elemento relacionado con el debate en torno al reparto de responsabilidades económicas y los bienes públicos entre la administración central y las regionales y locales, para utilizar la definición de Federalismo Fiscal de Joseph Stiglitz (Stiglitz: 2000, 652) o quizás más directamente: “la cuestión de la asignación de funciones fiscales se convierte ahora en una cuestión sobre cómo distribuirlas por niveles de gobierno” (Musgrave y Musgrave, 1995, 574).

Los FAF fueron establecidos en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) en 1998, respondiendo a la imperiosa necesidad de esclarecer las reglas para la asignación de los recursos descentralizados a las entidades federativas y los municipios. En 2013 se reformó la fracción I) del artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal para establecer el Fondo de Aportaciones para Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), pero ya en el año 2000 se adicionó la fracción referente al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN) y en 2006 la respectiva al Fondo de aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF).

Entre los FAF, como podemos apreciar, tenemos una variedad muy grande de bolsas de recursos no siempre muy específicas en cuanto a su destino. De acuerdo con el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación de 2018, para este ejercicio fiscal el presupuesto de los FAF fue de $688’341’688’549.00 (seiscientos ochenta y ocho mil millones de pesos) (creamos la página www.ramo33.com.mx con información relevante sobre montos y análisis de los FAF). Estos fondos se encuentran normados a nivel de Ley, por lo que realmente no son programas sociales o programas federales, sino que corresponden al arreglo institucional entre el gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas en torno a la recaudación federal participable definida en el artículo 2 de la LCF con lo que las entidades federativas y los municipios pueden atender necesidades de gasto de inversión, saneamiento financiero, fortalecimiento de sistemas de recaudación locales u otras demandas sociales locales orientadas al desarrollo.

Por otra parte, el Presupuesto basado en Resultados (PbR) y la Metodología de Marco Lógico (MML) tienen una aplicación reciente en comparación con los FAF. Los “Lineamientos generales para la evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública” (en adelante los Lineamientos 2007) fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 30 de marzo de 2007 con base en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Los Lineamientos definían que los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades debían ser una expresión de los fines últimos que se fijen en el marco de los objetivos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), que se publica cada sexenio y corresponde a la visión del programa político del gobierno federal en turno. En el Noveno de los Lineamientos 2007, se establecía que con base en la MML se debían elaborar las matrices de indicadores de resultados.

El “Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)” (en adelante Acuerdo SED) publicado en el DOF el 31 de marzo de 2008 definía al SED como “el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar, con independencia de otros sistemas, una valoración objetiva del desempeño de programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión” (Acuerdo SED: 2008, CONSIDERANDO). En el numeral 18 de los Acuerdos SED se establecía que los objetivos de los programas presupuestarios (esto es programas sociales y fondo de aportaciones federales) se debían alinear con los objetivos, prioridades y estrategias del PND.

Más adelante, el 25 de abril de 2013 fueron publicados los “Lineamientos para informar sobre los recursos federales transferidos a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, y de operación de los recursos del Ramo General 33” (en adelante los Lineamientos 2013), entre los cuales se hace referencia a los Lineamientos 2007. En los Lineamientos 2013 se define a la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) en la fracción XVI del lineamiento Tercero como “la herramienta de planeación estratégica que establece los objetivos del Programa Presupuestario y su alineación con aquellos contenidos en los instrumentos de planeación que correspondan…”. Por último, en 2014 se reformó el artículo 110 de la LFPRH que establece que “la evaluación del desempeño se realizará a través de la verificación del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales”, esto incluye, por supuesto, los FAF del Ramo 33.

Los FAF efectivamente no son programas sociales. Corresponden a recursos descentralizados transferidos a las entidades federativas y a los municipios para llevar a cabo proyectos de gasto de inversión, saneamiento financiero, atención de necesidades relacionadas con la seguridad pública, pago de pensiones, entre muchas otras cuestiones. Al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) se le han creado “Lineamientos generales para la operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social” desde 2014 y modificados en 2015, 2016 y 2017 (documentos disponibles en el portal oficial de SEDESOL) pero es el único fondo con lineamientos que disponen las entidades federativa y municipios como mapa de ruta.

Las entidades federativas y municipios, así como el Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales (hoy Ciudad de México y delegaciones) trabajan directamente con los fondos FAFEF, FORTAMUN y FAIS (desagregado en FISE y FISM) para llevar a cabo proyectos de gasto de inversión. No obstante, los proyectos de gasto de inversión requieren la fundamentación legal de estar presentes e identificados como obra prioritaria en actas de los Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo (COPLADE), Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) o su similar, además de Acta de Sesión de Cabildo, Plan Estatal o Municipal de Desarrollo, Programa Anual de Trabajo y mucha documentación y normatividad local adicional. En este sentido, los FAF no se apegan a la perspectiva del PbR ya que no resuelven problemas públicos sino que son los medios para otros medios para, entonces sí, resolver problemas públicos: son recursos determinados por Ley, ministrados desde el orden federal pero cuyo fines y propósitos se establecen desde la perspectiva local en procesos político-administrativos locales, atendiendo demandas, coyunturas y necesidades locales cuyo programa político puede o no estar alineado con la perspectiva del gobierno federal en turno (por partido político, por tener presencia de comunidades indígenas, por su relación con los recursos naturales o muchas otras razones).

Es decir, la fuente de legitimidad de los proyectos de gasto de inversión proviene desde las esferas locales por lo que la perspectiva de Presupuesto basado en Resultado pierde enfoque al tomar como único referente al PND, los lineamientos y acuerdos publicados desde el orden federal. En este sentido, mi propuesta puntual es: consideremos a los FAF como únicos en su especie, diferentes, perfectibles sí, pero con características disimiles a los programas sociales que surgen de la visión de los programas políticos de los gobiernos federales en turno. Los FAF corresponden a la descentralización de recursos a las entidades federativas y municipios. Es entonces, desde la perspectiva del Federalismo Fiscal que debemos considerar la metodología de diseño, análisis y evaluación acorde a las características de los FAF. Estamos ante la oportunidad de dar un paso importante en beneficio del Federalismo y la Descentralización.

Referencias

Stiglitz, J. (2000) La economía del sector público. Antoni Bosch. Barcelona

Musgrave, R. y Musgrave, P. (1995) Hacienda pública, Teórica y Aplicada. McGraw Hill. Madrid.

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