Para recaudar, eficientemos en el municipio

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Composición porcentualDe acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el municipio libre es la base de la división territorial, política y administrativa de los estados de la Federación. De esa forma el municipio es el gobierno “pie a tierra”: es el único orden de gobierno capaz de entender en su esencia la problemática local; además, es la primera institución en la que el ciudadano encuentra eco para resolver, en lo posible, sus demandas en materia de desarrollo social, económico y político.

Por lo anterior y por razones naturales y estatutarias, en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) hemos venido cultivando, a lo largo de varias décadas, la vocación municipalista. Continuaremos con esta larga tradición de contribuir a la construcción de un pensamiento municipalista de avanzada, lo que se demuestra en poco más de un centenar de documentos y libros que hemos publicado en esta materia. Tenemos historia, actuamos en el presente y buscamos un mejor futuro.

Afirmamos que, a pesar de todos los esfuerzos que se han hecho en México, los municipios son todavía minúsculos entes receptores del poder, aun cuando existen algunos grandes con peso económico y político específicos; por ejemplo, las capitales de los estados o algunos enclavados en regiones estratégicas de cada entidad federativa, que ejercen la influencia de ser polos de desarrollo económico, social o turístico.

El propósito del municipio en el desarrollo social es buscar que la ciudadanía cuente con una mejor calidad de vida, integrando todos los recursos para posibilitar a cada persona y a cada familia el acceso a nuevos satisfactores, desde los más esenciales hasta los que propician su realización como ser humano.

Sin embargo, en el municipio mexicano hay capas inmensamente pobres y éste cuenta con pocos recursos financieros para atender todas las carencias.

MUNICIPIOS POBRES

Collage 9Para ilustrar lo anterior, debemos mencionar algunos datos importantes de la reciente Encuesta Nacional Gobierno, Política y Sociedad, realizada por el Gabinete de Comunicación Estratégica, sobre los niveles de marginación urbana, que mide educación, salud y bienes materiales. En ese trabajo encontramos que los índices de marginación muy baja, es decir, poblaciones con capacidad de desarrollo, representan 10.4 por ciento de los municipios; los de marginación baja, que implican comunidades con limitantes de desarrollo, incluye al 16.3 por ciento; de marginación media, o sea, con dificultades severas para el desarrollo, alcanzan el 19 por ciento de los municipios. Finalmente, aquellos con marginación alta y muy alta, o con posibilidades remotas de salir adelante en el corto plazo, significan el 54.3 por ciento del total de los municipios en nuestro país.

En este momento somos testigos de cómo se han ido realineando las fuerzas políticas. En cada elección los candidatos retoman las carencias ancestrales de los municipios como retos del cambio; sin embargo, en la siguiente justa electoral continúan las mismas condiciones de rezago. Por ello, con una nueva visión, el INAP ha decidido reenfocar su acción en el desarrollo municipal. Necesitamos aprovechar las evidencias. Cada vez más, la descentralización política, económica y social en nuestro país se va imponiendo, aunque sea de forma desordenada.

En este contexto, los objetivos del INAP relativos al municipio son los siguientes:

• Rescatar la tarea municipalista del Instituto bajo una visión actual y modernizadora.

• Concebir la gobernabilidad municipal como un problema a resolver urgentemente, pues sus efectos fortalecen a los órdenes estatal y federal.

• Conocer la situación de las capacidades gubernamentales en el municipio para responder a sus necesidades y demandas en el corto, mediano y largo plazos.

• Preparar, dentro del Sistema INAP, cuadros que funjan como agentes especializados en el municipio para fines de asesoría técnica y capacitación.

• Promover, desarrollar y publicar investigaciones que resulten útiles al desarrollo municipal.

Se trata de abordar problemas estructurales, por supuesto, vinculados a la gestión y operación de los municipios, pero no en forma aislada sino contextualizados con la política, la economía y la sociedad.

LO FISCAL,  EL MEOLLO

Collage 8El problema económico es el más importante. Como sabemos, en México la recaudación municipal es muy baja y las finanzas locales dependen de las transferencias federales y aportaciones estatales; además, algunos de los municipios pequeños y rurales no cuentan con capacidades de recaudación fiscal y administrativa satisfactorias.

El municipio debe generar o fortalecer su capacidad y facultades de recaudación de acuerdo con la Constitución y las leyes. No obstante sus facultades, carece de catastros actualizados. Por supuesto, sus mecanismos son obsoletos y la sombra de la corrupción atrofia su desempeño de cobro por derechos, servicios y aprovechamientos. Se han hecho muchos estudios al respecto, pero la capacidad de recaudación sigue siendo el nudo a desatar.

Un ejemplo comparativo del bajo nivel recaudatorio lo observamos en los siguientes cuadros, en los que las estadísticas de cuatro países latinoamericanos evidencia la insuficiente recaudación fiscal de los gobiernos estatales y municipales en general: ¿Serán estos indicadores los que establecen el gran potencial que ha tenido Brasil en los últimos años, no obstante que su grado de desigualdad social es mayor al de México? La diferencia es que aquel país ha confiado en el municipio, lo que seguramente modificará su estatus en el concierto mundial.

EL PROBLEMA DE LA COORDINACIÓN

Otra cuestión vital se da en torno a los problemas de coordinación intergubernamental, ya que se carece de instituciones suficientemente confiables, tanto para la sociedad como para las otras instancias de gobierno.

Veamos el problema del agua. Sabemos que es muy grave en el mundo y en México. Sociedades más desarrolladas y países con mayor cantidad del vital líquido han sorteado el problema con mayor eficiencia y eficacia; sin embargo, los montos de inversión son muy onerosos, lo que, aunado a la escasez, lo convierte en un problema muy serio, tanto como el de la seguridad pública. Esto encuentra su solución en el seno de la sociedad y en el desarrollo regional, que depende mayormente de la concreción de proyectos, el consenso de voluntades políticas y la disponibilidad de recursos.

La metropolización es otro desafío serio, ya que requiere de coordinar esfuerzos de identificación que rebasan las autonomías y reparto de responsabilidades, lo que no es sencillo de resolver.

Algunos programas federales, por ejemplo Procampo, Oportunidades y el Seguro Popular, simplemente no toman en cuenta a los municipios; son aplicados de forma abrupta, en ocasiones avasalladora, en el territorio municipal, sin mayor coordinación.

En el contexto actual, donde persisten las desigualdades, pese a los programas gubernamentales dedicados a combatir la pobreza y dar acceso a los servicios básicos públicos, las inequidades permanecen con profundas raíces económicas, sociales y culturales.

Las reglas democráticas en el municipio dictan que es necesario enfrentar estos problemas con la profesionalización de los servidores públicos municipales, con el fin de que se conviertan en facilitadores en el logro de los objetivos de este orden de gobierno, con eficiencia, eficacia y honradez en lo intelectual y en lo material.

Desde otra perspectiva, poco se podrá lograr en ausencia de un programa de ciudadanización y cultura política de los habitantes de los municipios. El año pasado realizamos una encuesta en todos los municipios de México, que permite observar que las soluciones en cuanto a la coordinación intergubernamental no avanzan por muchos motivos, entre los que destaca que los municipios se encuentran desarmados para obtener mayores ingresos más allá de la recaudación; nos referimos, por ejemplo, a las inversiones.

La vulnerabilidad del municipio mexicano es grave, debido a que está sujeto a las influencias de todo tipo por su pobreza estructural. Los que ahora conocemos como poderes fácticos pueden distorsionar la producción y la cultura, y hacer volar el tejido social, como ha sido muy claro en Ciudad Juárez, por mencionar sólo uno de tantos municipios violentados en México, en tanto otros se han visto infiltrados por la delincuencia organizada. Sin embargo, esto no es nada más un asunto de violencia, sino una alteración de tradiciones, costumbres, formas y modos de producción, en busca de competir ya no sólo en los mercados nacionales, sino regionales o mundiales. La cultura del consumismo es el signo de nuestros días: quien más consume, adquiere mayor prestigio.

Pero no todo el panorama es lodoso, ya que hay numerosos ejemplos que han sido documentados en el país, algunos de los cuales han sido reconocidos en premios como el de Transparencia, que antaño el INAP otorgaba en conjunto con la Secretaría de la Función Pública, o el de Gobierno y Gestión Local del Centro de Investigación y Docencia Económicas, que premia las mejores prácticas municipales.

Por todo ello, el INAP debe buscar que se realice una tarea conjunta, y por lo tanto, proponemos la Cruzada Nacional Municipalista. Ésta busca fortalecer la capacidad política, económica y social de los municipios, lo que no se puede lograr en poco tiempo. Sin embargo, sí estaríamos en condiciones de realizar un pronóstico realista para que los tres órdenes de gobierno hagan un esfuerzo conjunto centrado en el municipio.

¿Por qué los tres órdenes de gobierno y no sólo el municipio? Porque la doctrina del federalismo no divide, sino une, y está diseñada para complementarse mutuamente. El pensamiento vertical y autoritario señala una pirámide, en la que el Presidente es Rey, los gobernadores virreyes y los munícipes son simples ejecutores de decisiones que muchas veces operan sin recursos.

Esa no era la idea de la Federación. Un ex presidente decía que su legitimidad provenía de un consenso entre las fuerzas nuevas y de su aceptación internacional; que la legitimidad de los gobernadores provenía de su decisión, y que los ayuntamientos eran del pueblo… agregaba, sarcástico, que el fin nunca cuenta.

¿Cómo transformar esta displicencia del poder? Algunos dicen que sólo regresando el poder a la ciudadanía. Nosotros creemos que el poder no se regresa, sino que se comparte sobre la base de la responsabilidad.

En otras palabras, tan responsable es la Federación y los estados del desarrollo municipal, como lo son los municipios del desarrollo nacional. El orden nacional debe ser democrático en todos lados, lo que implica no sólo el juego político nacional, sino la calidad de vida.

El INAP puede contribuir, entre otros aspectos, a elaborar una agenda con las tareas más urgentes, porque nos encontramos en una atalaya que le permite observar objetivamente a la administración pública, pero sobre todo en virtud de la participación de todos y cada uno de ustedes.

CONCIENCIA MUNICIPAL

México necesita hacer conciencia, la más alta, porque el municipio es un tema recurrente y valioso para el futuro. Obviamente tiene que ver con la lucha partidaria por el poder y por la apropiación de dominios económicos y sociales de distinta índole. Pero, lo más importante es que se trata de un problema estructural que demanda amplia visión, que yo llamaría de Estado.

Un aumento de la autonomía municipal debe considerar los siguientes puntos:

• No es un problema sólo económico, sino también político y de bienestar, pues un ayuntamiento sin recursos no puede promover el desarrollo social.

• En este sentido, debemos interesar más a las distintas instancias de gobierno en sus tres poderes y órdenes, a la Conferencia Nacional de Gobernadores, a las asociaciones de municipios y, por supuesto, a los medios de comunicación.

• El sistema municipal debe ser materia de todos los interesados en el ámbito gubernamental. Desde el INAP habremos de proponer lo conducente a las instituciones de educación superior, así como a las mejoras en las cuestiones administrativas con todos los actores involucrados.

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