Por un gasto público federal descentralizado

FlechasDurante los últimos años se ha presentado un fortalecimiento sustancial de la descentralización del gasto público en nuestro país. Los esquemas de transferencias de recursos públicos a entidades federativas y municipios desde 1998 han presentado incrementos sostenidos. Sin embargo, la misma evolución que ha tenido el gasto público no se vislumbra en la parte fiscal del federalismo mexicano.

En 1990, por cada peso que gastaba la administración pública federal centralizada (APC), en estados y municipios gastaba 53 centavos; en 2008 esa relación varió sustancialmente: por cada peso que gasta la APC, 1.53 pesos se ejercen en los estados y municipios. De la misma manera, la dependencia en los recursos federalizados para estados y municipios pasó de ser en 1990 72.6 por ciento del total de sus recursos, a representar 85.6 por ciento en 2002.

La ruta de la descentralización en México ha sido un proceso largo y costoso tanto en transferencias de administración de servicios, como en transferencias de facultades de gasto e ingresos públicos. Si consideramos las acciones que se han realizado hasta el momento en la materia, podemos resumir a grandes rasgos la ruta de la descentralización en dos mecanismos principales de transferencia de recursos: las participaciones federales a entidades federativas y municipios (Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la Federación), y las aportaciones federales a entidades federativas y municipios (Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación).1 Durante las últimas dos décadas los mecanismos de descentralización del gasto y de transferencias de autoridades tributarias a estados y municipios han tenido variaciones considerables. El siguiente cuadro resume los cambios más importantes en materia de mecanismos de descentralización del gasto público, principalmente la transición de los convenios de descentralización hacia los fondos del Ramo 33 y la evolución del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en materia de participaciones federales y facultades tributarias.

Como puede apreciarse, los cambios más importantes se han dado en lo correspondiente al gasto público, tanto en aportaciones como en participaciones federales. Los convenios de descentralización, que durante la década de los ochenta y gran parte de los noventa se incluían en los recursos de cada secretaría, pasaron a formar parte del Ramo 33 a partir de 1998, conformándose actualmente con ocho fondos —considerando la inclusión del Fondo de Aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas (FAFEF) en 2007. De la misma manera, los cambios en las participaciones federales se han dado en los incrementos porcentuales que representan el fondo general de participaciones y el fondo de fomento municipal. Las facultades tributarias han evolucionado con menor dinamismo, y han representado una fuente de ingresos limitada para estados y municipios comparada con lo que representa el gasto federalizado. Como se aprecia a continuación, derivada de los cambios arriba mencionados, desde 1998 los Ramos 28 y 33 presentan una evolución positiva constante, lo que ha impactado favorablemente a las haciendas públicas estatales y municipales.

Transferencias federales y recaudación municipal

Convenios y ProgramasRespecto al Ramo 33, debemos mencionar que anualmente dos fondos en promedio (FAEB y FASSA) han concentrado más del 70 por ciento de los recursos del ramo. Todos los recursos del ramo están etiquetados de acuerdo a las funciones de cada fondo. Sin embargo, si consideramos que para las haciendas municipales los fondos más importante son el FAISM y el FORTAMUNDF, su participación porcentual promedio anual dentro del ramo es del orden del 9 por ciento, respectivamente.

De la misma manera, si consideramos los incrementos en el Ramo 28 y el Ramo 33, y los contrastamos con los ingresos propios de los estados y municipios, podemos observar que, en promedio y como porcentaje de los ingresos totales, cada vez más los recursos federalizados representan una proporción mayor. Para el caso de las haciendas públicas estatales, en 1990 los recursos federales descentralizados representaban el 76.3 por ciento de los ingresos totales, mientras que los ingresos propios estatales (considerando el cobro de impuestos, derechos y aprovechamientos) solamente el 23.7 por ciento. En el 2003, esta relación cambió significativamente: los recursos federales descentralizados representaban en promedio 88.6 por ciento de los ingresos totales, y los ingresos propios estatales solamente 11.4 por ciento.2 Esto nos confirma que las bondades del proceso de descentralización del gasto público también han generado incentivos negativos con respecto a los esfuerzos recaudatorios de los niveles de gobierno subnacionales.

En síntesis, la federalización del gasto público a través del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) pre senta avances notables en lo que respecta a la transferencia de recursos y administración de servicios. No podemos decir lo mismo respecto a la parte fiscal, ya que incluso se observan disminuciones considerables en los esfuerzos recaudatorios en promedio a nivel nacional. Considerando estos elementos, a continuación se resumen algunas de las ventajas y desventajas en la evolución del SNCF, así como algunas coordenadas de reforma en la materia que han generado consenso en las convenciones nacionales hacendarias.

Ventajas y desventajas en la evolución del SNCF

Ventajas

Evolución presupuestariaEstabilidad de ingresos estatales. Garantía de ingresos a través de la Recaudación Federal Participable (RFP).

Redistribución de los ingresos fiscales, favoreciendo a las entidades con menores bases fiscales y/o menor ingreso per cápita. Este criterio ha sido considerado “el pegamento” que aún sostiene al SNCF.

Reducción de costos administrativos y eliminación de distorsiones. Eliminación de concurrencia impositiva, un solo sistema de administración.

Se eliminan también efectos de traslado de cargas fiscales a otras entidades, la competencia fiscal, entre otras.

Equilibrio financiero (relativo). En la descentralización del gasto público y capacidades de servicios.

Deuda pública subnacional. Control sobre el endeudamiento público subnacional, restricciones constitucionales (no deuda externa y solamente para inversiones públicas productivas).

Predictibilidad “parcial” de ingresos en los recursos descentralizados.

Las transferencias que están sujetas a porcentajes fijos en la ley de coordinación fiscal pueden proporcionar anualmente una evaluación de sus impactos macroeconómicos.

Sin embargo, las asignaciones de los fondos de gasto descentralizado que se determinan anualmente en el presupuesto de egresos de la federación (por ejemplo, FAEB y FAFEF) pueden variar sustancialmente de un año a otro.

Desventajas

Presentan una evolución positivaDependencia financiera estatal y municipal.

Falta de correspondencia entre capacidad fiscal y asignación de gasto. Incentivos negativos para emprender reformas fiscales. Baja recaudación y percepción de “no ampliar la tributación local”.

Esfuerzo fiscal deficiente. Ausencia de incentivos para incrementar el esfuerzo fiscal propio. Aun y cuando se han incrementado los incentivos económicos por parte de la federación para fomentar el esfuerzo fiscal, las transferencias de gasto nulifican estos incentivos, sobre todo en entidades que no poseen estructuras fiscales favorables para su desarrollo.

Carácter pro-cíclico de las finanzas estatales. Mientras los gobiernos estatales no puedan aplicar políticas fiscales compensatorias que tengan un impacto significativo en el monto total de sus ingresos, los aumentos y caídas en la RFP tendrán un impacto inmediato en sus presupuestos de egresos. Al depender enormemente las finanasignable, algunas entidades verán sus coeficientes incrementados en detrimento de otras).

Reducción del tamaño de la administración tributaria en entidades federativas. Especialización en el cobro “solamente de algunos impuestos”, los estatales.

Billestes de 200 pesos DineroFondos de aportaciones. Inequidad en su asignación, en particular salud y educación básica, que van en perjuicio de las entidades de menor tamaño relativo y que pueden tener más usuarios potenciales.

Incentivos negativos en la asignación del Fondo de aportaciones para la infraestructura social municipal y el fondo de aportaciones para el fortalecimiento municipal. Los criterios de pobreza y población generan incentivos negativos para zas públicas federales de los ingresos petroleros, las participaciones y aportaciones están sujetas a las variaciones en la renta petrolera.

Efecto “suma cero” en participaciones. Al ser proporciones fijas de la RFP, cuando una o varias entidades elevan sus coeficientes, inevitablemente en otras disminuye.

Podemos decir que este es uno de los motivos que explica la falta de consenso para modificar los criterios de distribución (por ejemplo: si se incorpora otro impuesto

entidades que logran reducir los índices de estos criterios, ya que percibirían potencialmente menos recursos.

PAFEF. La carencia de legislación particular y permanente de este programa ha significado mayores presiones financieras al presupuesto, incrementando la discrecionalidad en la distribución y asignación de gasto por esta vía.

Limitada convergencia nacional en el desarrollo a través de los mecanismos de transferencias de recursos del SNCF. Ensanchamiento de la brecha entre entidades más y menos desarrolladas.

pendientes de reforma para el federalismo fiscal mexicano

Los criterios de pobreza y poblaciónReforma fiscal orientada a las reducciones de gastos fiscales (montos que deja de recaudar el gobierno por la utilización de tasas diferenciadas en impuestos, exenciones, subsidios, créditos y regímenes fiscales diversos). Es decir, no se trata de incrementar tasas de impuestos sino de reducir costos fiscales.

Modificaciones en criterios de distribución de participaciones. Disminución de la parte de población y aumento de la parte de impuestos asignables, que no sean solamente impuestos referidos al consumo de ciertos productos sino también al ingreso y el general al consumo.

Reducción de participaciones a cambio de recibir directamente la proporción de recaudación de impuestos (por ejemplo, el ISR). Los objetivos serían precisamente:

Disminuir la dependencia fiscal.

– Aumentar el esfuerzo por parte de entidades.

– Romper con el efecto de ”suma cero”.

– Ampliar la recaudación fiscal por parte de las entidades.

– Profundizar los mecanismos de colaboración administrativa entre federación y entidades.

– Nuevas fuentes de ingresos. Sobre tasas de impuestos federales; nuevos impuestos estatales a las ventas finales.

Gente acuarela MonedasColaboración administrativa en materia fiscal. Facultar a los estados para gravar y fiscalizar con regímenes autónomos, por ejemplo, a la economía informal; contribuyentes morales con ingresos medios y bajos, y contribuyentes personas físicas que se dedican a actividades empresariales. Reducir evasión y elusión fiscal desde los estados, modificando convenios y reforzando las haciendas estatales con el cobro de estas actividades sin cambiar los restantes componentes del sistema federal.

Cambios de criterios en los fondos de las aportaciones, generando incentivos para avanzar en las actividades para las que fueron dispuestos.

Mecanismos de nivelación entre entidades. “Establecimiento de mínimos deseables de desarrollo en ingresos públicos y los servicios públicos que pueden ofrecer”. Sistemas de pagos incondicionales a ciertas entidades para incrementar el desarrollo. Establecimiento de mínimos y máximos de transferencias compensatorias.

Profundizar las capacidades de gestión de los gobiernos locales:

“Un gobierno que puede evaluar sus acciones, es un gobierno que puede modificar e innovar”.

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