Fidel García Granados*
Los servicios públicos cuya competencia corresponde a los municipios en términos del artículo 115, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se caracterizan no solo por su relevante papel en la calidad de vida de las personas, sino también por la diversidad en cuanto su contenido material y, consecuentemente, por su variabilidad operativa y la de su régimen jurídico.
Foto: Gobierno del estado de Guanajuato.
Tratándose del suministro de agua potable, así como del drenaje y tratamiento de las aguas residuales, a pesar de la competencia que desde la ley fundamental se les confiere a los municipios, la legislación secundaria –la Ley de Aguas Nacionales– les ha colocado en la posición de sujetos obligados más que de autoridades competentes, desentendiéndose del complejo espectro competencial que se deduce de la carta magna respecto de ese elemento natural, que es tan escurridizo como el recurso hídrico mismo.
En primer término, cabe destacar que, en la constitución general de la república, no se percibe sinonimia entre las ‘aguas propiedad de la nación’, listadas en el quinto párrafo de su artículo 27, y las ‘aguas de jurisdicción federal’ a las que se refiere la fracción XVII de su artículo 73, más si se considera que tampoco existe sinonimia alguna entre ‘nación’ y ‘jurisdicción federal’, ya que mientras ésta es solo una de las atribuciones de uno de los órdenes de gobierno que forman parte del estado, este es –como afirmaba Ortega y Gasset– una máquina situada dentro de la nación para servir a ésta.
Todavía más, las únicas aguas que, en la ley fundamental, son de jurisdicción federal, sin condición alguna, son las de los mares territoriales y las marítimas interiores, ya que en el artículo 48 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se estatuye que tales elementos naturales dependen directamente del gobierno de la federación.
En principio, de acuerdo con lo establecido en el párrafo quinto del artículo 27 de la Carta Magna, las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y ser apropiadas por el dueño del terreno, por lo que quedarían bajo la competencia de las autoridades estatales, sujetas a la legislación civil emanada del artículo 121, fracción II, de la propia ley fundamental.
Únicamente por causa de interés público o por la afectación a otros aprovechamientos, la extracción y utilización no solo de las aguas del subsuelo, sino de todas aquellas de propiedad nacional, podrían quedar sujetas tanto a la reglamentación que emitan las autoridades federales, como a las zonas de veda que estas definan.
Foto: Gobierno de México.
Ahora bien, en el mencionado artículo 27 no se precisa el régimen al que quedaría sujeto el uso de las demás aguas propiedad de la nación en caso de que no se presenten ninguno de aquellos dos supuestos, lo que deja abierta la posibilidad que la regulación de tal aprovechamiento quedase a cargo de las autoridades estatales, en términos de los artículos 121, fracción II, y 124 de la carta magna.
Más aún, en la última parte del párrafo quinto del artículo 27 de la constitución mexicana se estipula que cualesquiera otras aguas se consideran como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, por lo que están igualmente sujetas a la legislación civil local; si bien, cuando esas aguas se localizan en dos o más predios su aprovechamiento se considera de utilidad pública, este está sujeto a la normativa que, en su caso, dicten las entidades federativas, no la federación.
Las disposiciones de la ley fundamental anteriormente reseñadas, en conjunto con las relativas a la prestación de los servicios públicos de suministro de agua potable y de drenaje, tratamiento y disposición final de aguas residuales, sustentan la conformidad constitucional de las normas locales que definen marcos de actuación para las autoridades estatales y municipales que, incluso, pueden abarcar otros aspectos relevantes de la gestión hídrica, como la protección a las zonas de recarga de mantos acuíferos, tal como se ha implementado en el estado de Guanajuato, a través de su código territorial.
Aun así, el régimen jurídico de las aguas en México sigue operando bajo el modelo de distribución competencial definido en el artículo 124 de la Constitución general de la república, en el que, en los asuntos que son de competencia federal, carecen de injerencia las autoridades locales.
Ello ha derivado en que, aun cuando se torna imprescindible la colaboración entre las autoridades de distintos órdenes de gobierno, como en la utilización de aguas propiedad de la nación para el suministro de agua potable, las instancias locales están colocadas más en la posición de sujeto obligado que en la de autoridad en el ejercicio de su propio espectro competencial.
Esa rigidez institucional, con la que ha sido diseñado e interpretado el régimen jurídico de las aguas en México, contrasta incluso con la dinámica de fluido que es consustancial a ese elemento natural.
En efecto, en materia hídrica, la competencia de cada orden de gobierno cambia conforme el agua fluye; mientras esta se mantiene en cauces o embalses que se imputan de competencia federal, el vital líquido está sujeto a tal jurisdicción; una vez que se le asigna a las instancias locales para la provisión de servicios públicos, queda bajo su potestad, al igual que las aguas ajenas a la propiedad nacional que corren o se depositan no solo en predios privados, sino también en calles, parques y obras de infraestructura pública de propiedad estatal o municipal, incluyendo la red de alcantarillado; el retorno de este recurso a bienes de jurisdicción federal, devuelve la competencia a esa instancia.
En el ciclo hidrológico, aún quedaría por determinar la competencia respecto de las aguas que se condensan en la atmósfera, que podrían quedar incluidas en el supuesto estipulado en el artículo 48 de la ley fundamental, en consideración a que el espacio situado sobre el territorio nacional también depende de las autoridades federales, lo que eventualmente podría incluir a los procesos naturales que acontecen en el mismo.
De lo anteriormente expuesto, emerge la pertinencia de hacer transitar la legislación en materia hídrica del ámbito estrictamente federal al modelo de concurrencia establecido en el artículo 73, fracción XXIX-G constitucional, a fin de sustituir las actuales relaciones intergubernamentales en la materia, altamente jerarquizadas, por otras en las que prive la cooperación entre órdenes de gobierno en ejercicio de sus respectivas competencias.
* El autor es Presidente del Colegio Nacional de Abogados Municipalistas; integrante de la Unión Iberoamericana de Municipalistas y de la Red de Investigación en Gobiernos Locales Mexicanos; socio del bufete Zarandona, Schwandt y Kornhauser, S.C. [email protected].
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