Por Fidel García Granados*
Con la octava reforma al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se listaron, en su tercera fracción, los servicios públicos a cargo de los municipios. En el inciso c de esa disposición se incluyó a la limpia que, a consideración de Jorge Fernández Ruiz, profesor emérito del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, importa tanto el barrido y aseo de calles, parques y demás espacios públicos, como el retiro o recolección de residuos para su adecuada disposición.
Foto: Municipio de Chihuahua.
Para precisar los alcances de esa disposición constitucional, mediante su décima modificación, publicada en diciembre de 1999, se adicionaron al catálogo de servicios públicos a cargo de los gobiernos municipales, la recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.
Sin embargo, la regulación secundaria en esa materia es relativamente reciente y evidencia una clara tendencia a la centralización.
En la Ley Federal de Protección al Ambiente, publicada en enero de 1982, se carecía de referencia alguna sobre el tema. Apenas seis años después, en enero de 1988, ese ordenamiento fue sustituido por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, emergida de la adición de la fracción XXIX-G al artículo 73 de la ley fundamental, en la que se estableció la concurrencia de los diferentes órdenes de gobierno en esa materia, pero de conformidad con sus respectivos ámbitos competenciales.
Respecto a la gestión de los residuos, en el texto original de esa ley general se estipuló una primera derivación, con el establecimiento de la definición de residuos peligrosos, como una categoría específica de aquellos y cuya regulación, aparejada con la relativa a los materiales peligrosos, era asignada en competencia, con un incierto fundamento constitucional, a las autoridades federales.
En correspondencia, se señalaba que atañía tanto a estados como a municipios la regulación del manejo y disposición final de los residuos sólidos que no fueran considerados como peligrosos, así como la de los efectos que sobre el medio ambiente pudieran ocasionar la prestación de los servicios públicos, entre estos, el de limpia.
Foto: Gobierno de México.
La reforma de diciembre de 1996 a esa ley general representó una modificación sustancial al régimen jurídico para la protección al ambiente en México. Acerca de la gestión de los residuos, subsistió la asignación competencial a las autoridades federales sobre aquellos considerados como peligrosos, pero se confirió a las autoridades estatales la regulación de los sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, dejando a los municipios únicamente la aplicación de tal regulación.
Con esta reforma legal también comenzó a despuntar un régimen de comando y control de las autoridades federales en materia de residuos peligrosos que incluyó la ampliación del catálogo de actividades que requerirían de su autorización, la sujeción de la construcción y operación de las instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de esos residuos a la evaluación del impacto ambiental ante esa instancia, así como el control de las emisiones a la atmósfera provenientes de estas.
En octubre de 2003 fue publicada, en el Diario Oficial de la Federación, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, que ha perfilado un sofisticado andamiaje institucional en esa materia que, por ejemplo, ha desagregado la gestión de los residuos en diversas etapas, pormenorizando los supuestos normativos que las componen, así como las obligaciones inherentes a los diferentes agentes involucrados; sin embargo, con este ordenamiento también se ha consolidado el proceso de centralización.
En efecto, como lo ha manifestado Antonio Azuela, profesor del del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, en este ordenamiento, como en buena parte de la legislación general en materia ambiental, lejos de establecerse mecanismos de concurrencia entre los diferentes órdenes de gobierno, como se ordena en la constitución, se han creado regímenes excluyentes de competencias entre la federación, los estados, los municipios y la Ciudad de México.
En esa ley general se estipuló una nueva categoría de residuos, los de manejo especial, definidos por exclusión, ya que no reúnen las características para ser considerados como peligrosos, pero tampoco para clasificarse como residuos sólidos urbanos, y que adquieren tan peculiar e imprecisa condición en función al proceso en que se generan o al volumen en que son generados. La regulación de estos residuos se asignó a las autoridades de las entidades federativas, a partir de la subclasificación que defina la dependencia federal correspondiente.
Foto: Gobierno del estado de Michoacán.
Así, mediante la creación de categorías jurídicas y al amparo del establecimiento de la pretendida concurrencia de los diferentes órdenes de gobierno para la gestión de los residuos, en la legislación general en materia ambiental paulatinamente se ha excluido a los municipios de esta función pública, en desatención, incluso, de la propia ley fundamental.
En efecto, a pesar de que en el artículo 115, fracción III, inciso c, de la constitución se ordena que compete a los municipios la prestación del servicio público de recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos, sin establecer distinción alguna respecto de su categorización, en el artículo 10, fracción IV, de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos se estipula que a los municipios les compete prestar el servicio público en esa materia, pero únicamente respecto de los residuos sólidos urbanos.
Esta exclusión no solo tiene implicaciones de carácter normativo, sino también financiero, ya que la mayor parte de las actividades para la recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos son realizadas por prestadores de servicios de carácter privado, amparados con las autorizaciones conferidas por las autoridades federales, pero sin tener que obtener las concesiones otorgadas por los municipios en que operan.
En un modelo efectivamente concurrente, aun la objetable atribución regulatoria de las autoridades federales en la recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos sería compatible con la sujeción de estas actividades al régimen de servicio público que permitiera a las autoridades municipales, primeramente, conocer lo que acontece en sus respectivas demarcaciones en cuanto a residuos peligrosos se refiere, así como ejercer sus atribuciones normativas y obtener recursos con motivo de la explotación de concesiones por la prestación de servicios públicos por parte de particulares.
Otro efecto de esa clasificación en las finanzas municipales se ha materializado en entidades federativas como Guanajuato, México, Querétaro o Zacatecas, en las que, a través del establecimiento de impuestos ecológicos, los gobiernos de los estados, que no los de los municipios, están recaudando recursos por el depósito de residuos de manejo especial en sitios de disposición final, paradójicamente, aun en aquellos operados por los municipios.
El panorama es desalentador; la iniciativa de Ley General de Economía Circular no solo se abstiene de atajar el proceso de centralización en esta materia, sino que incluye algunos supuestos normativos que podrían ampliar la brecha entre los municipios y la gestión de los residuos que se generan en sus propias demarcaciones.
* Presidente del Colegio Nacional de Abogados Municipalistas; integrante de la Unión Iberoamericana de Municipalistas y de la Red de Investigación en Gobiernos Locales Mexicanos; socio del bufete Zarandona, Schwandt y Kornhauser, S.C. [email protected].
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