Por: Fidel García Granados*
La gestión del territorio y del medio ambiente se ha efectuado en México, en los últimos 48 y 36 años, respectivamente, al amparo de una batería de leyes generales emanadas del Congreso de la Unión que debieran tener como objeto establecer la concurrencia de los diferentes órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias en esas materias, tal como se mandata en las fracciones XXIX-C y XXIX-G del artículo 73 constitucional.
Sin embargo, esas leyes generales han materializado un entorno institucional en el que se ha desplazado a los gobiernos de los estados y de los municipios, de la gestión de buena parte de las situaciones que acontecen a sus propias circunscripciones, habida cuenta de la discutible intervención de las autoridades federales en tales asuntos.
Fotos: Gobierno de México.
En primer término, con esas leyes generales se ha implantado un régimen excluyente de distribución competencial que, con una fuerte carga centralista y con cuestionable constitucionalidad, le ha asignado funciones a las autoridades federales que deterioran la autonomía normativa y administrativa de estados y municipios.
Así, por ejemplo, las diferentes leyes generales en materia de asentamientos humanos han ido incrementando el ámbito de injerencia de las autoridades federales, a pesar de que las atribuciones que se le asignan en la Constitución debieran limitarse a la regulación de la propiedad ejidal, la participación en el ordenamiento de las conurbaciones localizadas en dos o más entidades federativas y la gestión del componente territorial en el uso y aprovechamiento de los bienes de propiedad o de dominio directo de la nación.
Más todavía, en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, en vigor desde noviembre de 2016, mediante el cuestionable facultamiento a las autoridades federales para emitir normas oficiales mexicanas en esa materia, se ha suplantado una atribución que, por mandato constitucional, les corresponde a las autoridades municipales, de manera exclusiva.
En términos similares, en la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos se limitan atribuciones que constitucionalmente le corresponden a los municipios, al acotar que solo están sujetas al régimen de servicio público la recolección, tratamiento y disposición final de residuos sólidos urbanos, a pesar de que en el artículo 115, fracción III, de la ley fundamental, se imputa como sujeta a dicho régimen tanto la recolección, como el tratamiento y la disposición final de todos los residuos, sin estipular exclusión alguna.
Resulta igualmente discutible el sustento constitucional de algunos de los componentes del sistema de distribución competencial en materia ambiental, como la regulación del uso del suelo en los terrenos forestales y algunas de los obras o actividades sujetas a evaluación del impacto ambiental por parte de las autoridades federales.
En segundo lugar, desde la atribución impropiamente asumida para estas leyes generales de repartir competencias, se han establecido sistemas de distribución competencial, excluyentes más que concurrentes, en los que se otorgan a los estados y, sobre todo, a los municipios funciones limitadas y de manera poco precisa. En la Ley General de Vida Silvestre incluso se omitió conferir facultad alguna a las autoridades municipales.
Esas ambigüedades podrían responder, como lo llegó a expresar Martín Díaz, a una intención deliberada de que la autoridad central aproveche la oportunidad para ocupar tales espacios; intención cuestionablemente sustentada en la presunción de que las autoridades estatales y municipales carecerían de las capacidades técnicas y administrativas para ejercer esas funciones públicas.
En tercer término, en la emisión de estas leyes generales, el Congreso de la Unión se ha abstenido de establecer los mecanismos de concurrencia entre los diferentes órdenes de gobierno, tal como se ordena en la Constitución y a pesar de las áreas de oportunidad que estas materias representan. Por ejemplo, las sucesivas leyes generales en materia de ordenamiento territorial han omitido definir los instrumentos normativos y de política pública para la incorporación de la propiedad ejidal para su aprovechamiento urbano.
Peor aún, el desplazamiento de los estados y de los municipios en la gestión del medio ambiente y del territorio podría estar limitando la consecución de los objetivos de esas leyes generales, ya que no solo se desaprovechan las ventajas que tienen las autoridades locales por su mayor cercanía a buena parte de las condiciones territoriales, ambientales, económicas, culturales y sociales, sino que también se inhibe la innovación en el diseño de normas y de políticas públicas surgida de la experiencia local, y se restringe el auspicio de intereses regionales y comunitarios.
Más todavía, la escala con la que desde el centro se abordan los asuntos relativos es tan amplia y la diversidad de peculiaridades regionales es tan basta, que termina padeciéndose tanto la generalidad del tumulto, ante la imposibilidad de particularizar las decisiones en sus contextos específicos, como la discrecionalidad en la individualización de acciones, ante la imposibilidad de atender todas las demandas simultáneamente y en condiciones equitativas.
Las leyes generales en materia ambiental y territorial confirman que, como lo ha manifestado Miguel Ángel Gil, aunque México está organizado como un régimen formalmente federal, sus relaciones intergubernamentales están caracterizadas por fuertes tendencias centralistas. Ante ello, conviene repensar el diseño institucional para la protección al ambiente y el ordenamiento del territorio, a partir de la autonomía de los gobiernos locales, a cuyo amparo se desenvuelvan ámbitos de actuación propios, definidos, en cuanto a su contenido, a las situaciones localmente identificadas y, en cuanto a su sustento jurídico, por el principio constitucional de autonomía plasmado en los artículos 124 y 115, fracción II, de la Constitución mexicana.
Lo anterior no solo puede representar la ampliación de los objetivos de la política para la gestión ambiental y el ordenamiento territorial, sino también una gran área de oportunidad para estimular la innovación en el diseño e implementación de normas y políticas públicas de carácter local.
Otros artículos del autor:
El sustrato constitucional del ordenamiento territorial (II)
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