Por: Fidel García Granados*
A la memoria del Dr. Jorge Fernández Ruiz.
La esencia de la noción del servicio público entrañaba, para Jorge Fernández Ruiz, profesor emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México, la ejecución de una labor de carácter técnico con miras a satisfacer de manera permanente, regular, continua, uniforme y adecuada, una necesidad colectiva de interés general, con sujeción a un régimen específico de derecho público.
Foto: Captura de pantalla, Alcaldes de México en Facebook.
En tales términos, para el propio investigador, el régimen de servicio público implicaba el más enérgico de los procedimientos de intervención administrativa que, por ende, solo se justificaba en tanto asegurara la satisfacción de una necesidad colectiva pero únicamente en la medida en que la iniciativa privada, por una razón cualquiera, no fuese suficiente para asegurarla.
Desde esta perspectiva, las actividades sujetas al régimen de servicio público son de una amplia variabilidad, tanto respecto a su contenido material como, consecuentemente, a las modalidades previstas en el orden jurídico para su prestación.
Respecto a los servicios públicos de competencia municipal, el suministro de agua potable implica la realización de actividades operativas, la gestión de recursos y la operación de infraestructura y equipamiento claramente diferenciables, como es obvio, de las requeridas para la recolección y disposición final de los residuos, la inhumación de cadáveres, la operación de mercados y centrales de abasto, el faenado de ganado o el mantenimiento de parques y jardines.
Más todavía, en el listado contenido en el artículo 115 constitucional se prevén tanto servicios de acceso universal, como el uso de calles o parques, y servicios individualizables, como la recolección de residuos o el suministro de agua potable; servicios de uso directo, como el alumbrado público, y servicios dependientes de una relación contractual, como la inhumación de cadáveres en los panteones o el faenado de ganado en rastros. Por tanto, las modalidades para la prestación de estos servicios públicos establecidos en los marcos normativos respectivos deben atender a tales particularidades.
La primera manera en la que se prestan los servicios públicos municipales, y la más evidente, es, desde luego, la gestión directa; esto es, la realización de las actividades inherentes al servicio público por la administración pública centralizada. Bajo esta modalidad es habitual encontrar la construcción, mantenimiento y equipamiento de calles, parques y jardines, así como la operación de la red de alumbrado público.
Una segunda modalidad la constituye la prestación de los servicios públicos a través de la administración pública descentralizada. Con este modelo organizacional es frecuente que se configuren los organismos operadores del servicio de suministro de agua potable y drenaje, por ejemplo, que se constituyen como entes públicos, habitualmente con personalidad jurídica propia y, consecuentemente con patrimonio propio, que gestionan asuntos específicos, con relativa autonomía.
La naturaleza eminentemente económica de las actividades inherentes a la prestación de los servicios públicos importa la tercera modalidad para la prestación de los servicios públicos; la concesión.
Tanto en el artículo 28, párrafo undécimo, de la constitución general de la república como en el Diccionario de la Lengua Española, se destaca el doble propósito de la concesión como negocio jurídico, ya que, mediante ésta, la administración pública cede a una persona determinada, ya las facultades de uso privativo de un bien de dominio público, ya la gestión de un servicio público; ambos casos en plazo determinado y bajo ciertas condiciones.
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Esta dualidad resulta relevante para la precisa categorización de la prestación de los servicios públicos municipales, ya que, en algunos casos, la concesión solo se refiere a la realización de las actividades inherentes a éstos, como en la recolección de residuos, en otros casos, la concesión abarca a ambos supuestos, como respecto de la construcción y operación de rellenos sanitarios y, en otros, alude únicamente al uso privativo de un bien de dominio público, como en el caso de los locales comerciales localizados en mercados públicos administrados por la dependencia municipal correspondiente.
Daniel Nallar, profesor de la Universidad Austral, asegura que la clasificación de una actividad económica como sujeta al régimen de servicio público, importa el establecimiento de un conjunto de normas mucho más estrictas que las que tiene que soportar el prestador de un servicio no calificado como tal; ello adquiere particular relevancia tratándose de las actividades económicas realizadas al amparo de alguna concesión, ya que ese conjunto normativo debe estar orientado a solventar las fallas de mercado que llevaron a que tal actividad quedase sujeta al régimen de servicio público, en primer término.
En el artículo 115, fracción III, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se prevé otra modalidad para que los gobiernos municipales puedan hacerse cargo de la prestación de los servicios públicos. En este dispositivo de la ley fundamental se estipula que los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, pueden asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos. En caso de la asociación de municipios de dos o más estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de las entidades federativas respectivas.
Este supuesto constitucional ha adquirido particular relevancia a partir de la emergencia del fenómeno de la metropolización, por el que varios centros de población, asentados en municipios distintos, despliegan complejas interacciones socioeconómicas y que conforman o tienden a conformar una unidad territorial.
Por último, en el mismo dispositivo constitucional se establece la posibilidad de que, a juicio del ayuntamiento respectivo, el municipio celebre convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de la prestación de alguno de los servicios públicos, o bien, se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
En rigor, solo este último supuesto importa el reconocimiento, por parte del ayuntamiento, de la imposibilidad, técnica, financiera u operativa, del gobierno municipal para prestar el o los servicios públicos de que se trate. Los demás supuestos son meras alternativas para eficientar la realización de las actividades inherentes a la satisfacción de necesidades colectivas de interés general, cuya selección depende tanto al contenido material de tales actividades como de aspectos específicos de la vida municipal.
* Presidente del Colegio Nacional de Abogados Municipalistas; integrante de la Unión Iberoamericana de Municipalistas y de la Red de Investigación en Gobiernos Locales Mexicanos. [email protected].
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